Corte dei conti, Edificio Montezemolo
Aula Turina
Introduzione di Angelo Buscema
Presidente della Corte dei conti
Saluto cordialmente tutti i presenti e rivolgo un sentito ringraziamento agli autorevoli relatori, che oggi condivideranno con noi le proprie riflessioni su un tema che riveste particolare importanza e coinvolge gran parte delle attività svolte dalla Corte dei conti.
Il tema dei contratti pubblici è sempre stato a me molto caro, tanto che me ne sono occupato da un punto di vista scientifico insieme a mio padre, curando il capitolo di un Trattato di diritto amministrativo intitolato proprio ai contratti della Pubblica amministrazione.
I lavori di oggi saranno articolati in due sessioni moderate rispettivamente dal Cons. Atelli e dall’Avv. Marini, componenti del Consiglio di Presidenza.
La seconda sessione sarà introdotta dal Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, Raffaele Dainelli.
Nel sistema dei contratti pubblici la Corte dei conti riveste il delicato ruolo di garanzia della corretta gestione delle risorse collettive secondo parametri improntati non solo alla legittimità, ma anche a criteri di efficacia e di efficienza.
Nell’esercizio della funzione di controllo sugli atti e sulle gestioni delle amministrazioni pubbliche, sia centrali che locali, questo Istituto ha potuto rilevare criticità ricorrenti sulla materia dei contratti pubblici, che sono state evidenziate nel corso delle recenti audizioni tenute presso la competente Commissione parlamentare del Senato.
La mancata adozione della gran parte dei provvedimenti attuativi per la definizione della normativa sui contratti, previsti dal codice dei contratti pubblici entrato in vigore nel 2016, ha determinato ampie aree di criticità sotto il profilo operativo.
Rimane l’esigenza di porre rimedio alle problematiche emerse in sede applicativa, di elevare la certezza dei rapporti giuridici e la chiarezza del tessuto normativo.
Sarebbe auspicabile una semplificazione delle regole e una riduzione della selva di norme, determinata dalla tendenza a una normazione eccessiva, che contribuiscono a creare quel caos normativo che blocca l’a zione di amministratori e dirigenti e crea disagio e incertezze all’operatore che deve applicarle.
Almeno due degli obiettivi più ambiziosi e condivisibili del codice, il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, con contestuale riduzione del loro numero, e il sistema del rating di impresa, sono rimasti sulla carta.
Nella fase di individuazione del contraente, le norme poco chiare generano difficoltà, per le stazioni appaltanti, ad applicare correttamente la normativa, con frequente ricorso all’affidamento diretto, anche al di fuori dei casi consentiti dalla legge, all’utilizzo dell’istituto dell’affidamento in house con modalità non conformi al Codice , ovvero al ricorso alla proroga dei contratti preesistenti.
Nella fase dell’esecuzione dei contratti rilevano altre problematiche con riguardo all’effettiva corrispondenza tra lavori, servizi e forniture e le relative prescrizioni contrattuali, nonché alla corretta verifica delle risultanze contabili delle operazioni.
Abbiamo bisogno di regole ordinarie e certe, non di deroghe continue, perché questo non aiuta nessuno, e tanto meno gli operatori della pubblica amministrazione.
La sempre maggiore complessità della materia contrattuale rende necessario ora più che mai un programma che rafforzi la specializzazione e la professionalità del personale delle pubbliche amministrazioni operante soprattutto nel settore degli appalti, per favorire rapporti di forza paritaria tra funzionari delle stazioni appaltanti e operatori economici.
Oltre ad accrescere la competenza tecnica dei funzionari delle stazioni appaltanti, si avverte l’esigenza di procedere all’aggregazione di queste ultime al fine di ridurne opportunamente il numero.
Con tali accorgimenti si può contribuire all’opportuno efficientamento della pubblica amministrazione e garantire più facilmente un uso delle risorse pubbliche non solo legittimo, ma anche proficuo.
Le frequenti deroghe normative, alle quali sempre più spesso si fa ricorso in situazioni emergenziali, possono determinare l’abbassamento dei livelli di garanzia.
La prassi amministrativa e l’attuale disciplina codicistica sono prevalentemente incentrate sulla fase di selezione del contraente, mentre limitata appare la riflessione sia sulla valutazione ex ante delle finalità a cui mira l’opera pubblica e dei bisogni che essa intende soddisfare, sia sul controllo concomitante, sia infine sul controllo ex post dell’avvenuto perseguimento di tali obiettivi.
L’approccio del codice appare, infatti, concentrato sul momento giurisdizionale e, dunque, finalizzato a porre in essere un provvedimento pienamente legittimo, idoneo cioè a resistere a un eventuale contenzioso.
Considerata la necessità di adeguare e rinnovare la dotazione infrastrutturale del Paese e le limitate risorse disponibili sarebbe auspicabile una migliore ponderazione delle scelte gestionali possibili, per rendere la spesa pubblica, oltre che conforme ai parametri di legalità, più coerente con un impiego delle risorse efficace ed efficiente.
Sull’utilità delle forniture rischia di incidere il mancato rispetto della tempistica contrattuale soprattutto quando, sviluppandosi in un lungo arco di tempo, si accompagna a mutamenti tecnologici e al sopraggiungere di diverse esigenze economiche e sociali.
Certamente, non è compito della Corte indicare le priorità, ma quello di segnalare l’esigenza di scelte trasparenti e responsabili. Salvaguardare gli interessi del Paese significa che, una volta decisa la realizzazione nell’ambito di un programma di investimenti, l’opera andrebbe completata con la sinergia di tutti gli organismi coinvolti delle istituzioni competenti, meglio utilizzando meccanismi di concertazione, quale la Conferenza dei servizi.
È un diritto dei cittadini e anche una forma di rispetto per le imprese che impegnano strutture e capitali.
In questo quadro, la Corte è disponibile a svolgere un ruolo di affiancamento alle amministrazioni anche in corso d’opera, ispirato al principio di concomitanza, offrendo loro, nell’esercizio delle attività di controllo, un quadro di riferimento per lo svolgimento delle attività, con il conseguente miglioramento dei servizi resi alla collettività.
L’azione di controllo più attenta al monitoraggio e all’analisi economico-finanziaria, nell’a ccompagnare le amministrazioni verso prassi virtuose, incoraggia la semplificazione delle procedure e consente l’adozione di tempestive misure correttive o la sollecita rimozione delle criticità rilevate, al fine di una più efficace utilizzazione delle risorse stanziate.
La valorizzazione del controllo concomitante, dunque, anche sulla gestione dell’intera procedura contrattuale, potrebbe aumentare l’efficacia complessiva dell’attività contrattuale e la valutazione delle concrete conseguenze sulle comunità amministrate.
In particolare, un ampliamento dei controlli della Corte dei conti nella fase di esecuzione dei contratti pubblici potrebbe garantire una più incisiva verifica dell’attuazione della corretta realizzazione dell’opera.
Verrebbe, in tal modo, agevolata la verifica della conformità tra il programma iniziale, il contratto stipulato e il risultato finale conseguito sia sotto il profilo funzionale che contabile.
Potenziare, inoltre, la funzione di controllo preventivo intestata alla Corte dei conti su alcuni rilevanti atti propedeutici alla stipula dei contratti pubblici, potrebbe consentire in tempi brevi una verifica di conformità a legge dei provvedimenti esaminati e orientare, rendendo altresì più sicura, l’azione dei responsabili di settore.
Un valido supporto per le amministrazioni in fase di aggiudicazione potrebbe ravvisarsi in un controllo della Corte anche nel delicato momento della scelta del contraente e non solo sul successivo decreto di approvazione.
La presenza su tutto il territorio dei nostri magistrati e funzionari, che vigilano sul corretto impiego delle risorse provenienti dalle “tasche” della gente rassicura i cittadini e rafforza la fiducia nella pubblica amministrazione, generando un più alto senso di appartenenza alla collettività.
Questo radicamento vicino ai cittadini è la nostra forza per assolvere al meglio la missione a noi assegnata.
Nella materia di contratti pubblici gli interessi della comunità si scontrano con il fenomeno della corruzione, che vede la Corte dei conti sempre più impegnata nella sua azione di prevenzione, svolta a tutela della legalità, del buon andamento della pubblica amministrazione e a garanzia dell’erario pubblico.
Molti sono gli strumenti a nostra disposizione per contrastare questo fenomeno, attualmente presente in tutto il Paese a macchia di leopardo.
Il costo più gravoso che gli atti illeciti pongono a carico della collettività non è solo di natura economica, ma anche di natura sociale. In effetti, le azioni corruttive, che incidono sull’efficientamento delle attività amministrative, impattano inevitabilmente sui cittadini che subiscono un sicuro danno in termini di qualità e sicurezza delle opere e dei servizi resi.
Nel difficile contesto attuale, la Corte dei conti svolge quotidianamente le proprie funzioni con buon senso e determinazione.
La vasta gamma di fattispecie di mala gestio che pervengono all’esame della Corte mostra che esse si annidano soprattutto dove non c’è trasparenza, a conferma che questa è un antidoto di grande efficacia alla corruzione, perché evidenzia con chiarezza le varie fasi procedurali.
Il rafforzamento dei controlli, nel garantire la regolarità delle procedure e delle scritture contabili delle amministrazioni pubbliche, può contribuire a ripristinare la correttezza della gestione e ad assicurare il rispetto del principio di trasparenza.
Uno degli strumenti fondamentali per contrastare la corruzione è l’innovazione digitale che, nel definire chiaramente i percorsi procedurali, promuove la trasparenza delle relazioni nelle pubbliche amministrazioni e dei rapporti con i cittadini e agevola l’individuazione dei responsabili dell’azione amministrativa.
Come ho ribadito in più occasioni, un rimedio efficace contro la corruzione è l’educazione alla legalità, al rispetto delle regole, dei doveri e dei diritti degli individui, sin dai banchi di scuola. È questo un investimento per il futuro.
In tale contesto evolutivo, la Corte si pone come interlocutore ed è disponibile al dialogo, offrendo il proprio contributo nell’ambito dello svolgimento delle sue funzioni e delle competenze che le sono proprie, alla luce delle norme costituzionali e della legislazione in materia.
Cedo adesso la parola al moderatore dei lavori, il Cons. Atelli.
Locandina(PDF,114KB)