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INTERVENTO INTRODUTTIVO
Angelo BUSCEMA
Presidente della Corte dei conti
Matera

Rivolgo a tutti i presenti un cordiale saluto.
Il Convegno di oggi costituisce un’occasione particolare per l’importanza dei temi che verranno approfonditi e l’autorevolezza dei Relatori, ai quali vorrei rivolgere un particolare ringraziamento.
Desidero ringraziare, inoltre, gli organizzatori che hanno consentito la realizzazione di questo evento.

Il ruolo attuale del controllo indipendente nel nostro ordinamento e le prospettive future della missione istituzionale della Corte dei conti sono tematiche che consentono alcune stimolanti riflessioni. Desidero esprimere qualche considerazione sui possibili sviluppi futuri dei compiti affidati alla stessa Corte a tutela degli interessi finanziari dei cittadini.
In un sistema istituzionale caratterizzato dal pluralismo degli organi che operano in un armonico bilanciamento dei poteri, è importante la presenza di soggetti indipendenti, in grado di assicurare alla collettività che le scelte principali, che incidono sulla vita quotidiana di ciascuno, siano sistematicamente sottoposte a opportune verifiche di legittimità e di efficacia.
Come affermava il Presidente della Corte dei conti Ingrosso nel 1946: “la funzione che essa ha di Magistratura indipendente, che garantisce l’ordine giuridico e finanziario dello Stato contro atti illegittimi del governo, colloca la Corte dei conti fra gli organi fondamentali della Costituzione”.
E ancora, lo stesso Cavour sosteneva nella celebre frase scolpita sulla sua statua posta all’ingresso della sede centrale: “E’ assoluta necessità di concentrare il controllo preventivo e consuntivo in un magistrato inamovibile”.
Tali affermazioni, poste in correlazione al principio costituzionale del decentramento, sono ancora oggi concrete ed effettive.
La previsione di un Istituto unitario, in posizione di neutralità ed equidistante, con articolazioni sul territorio nazionale, rende la Corte più vicina ai cittadini.
Non a caso, già nel 1902 l’indipendenza del nostro Istituto fu definita “la più bella delle sue gemme, l’unica anzi che le consente di rispondere ai compiti di garanzia delle finanze pubbliche che gli sono affidati”.
Sotto tale profilo, il concetto di terzietà implica la necessaria indipendenza di giudizio.
In questo contesto, alla Corte dei conti è attribuito, a tutela degli interessi finanziari della collettività, un ruolo di garante imparziale dell’equilibrio di bilancio e della corretta gestione delle pubbliche risorse e dei conti pubblici, nell’unitarietà delle sue funzioni costituzionali di controllo, giurisdizionali e consultive.
Un ruolo, quello della Corte, che amplia e potenzia l’area di tutela giustiziale “piena ed effettiva”, con riferimento ai profili finanziari, che la Carta costituzionale ha approntato in favore dei diritti e delle libertà dei cittadini, e quella di garanzia degli equilibri di bilancio, presupposto necessario per la tutela diritti sociali della collettività.
Ed è anche a tutela del principio di equità intergenerazionale che si muove l’azione del nostro Istituto, intesa a garantire il responsabile uso delle risorse pubbliche verificando, secondo criteri di economicità, efficienza ed efficacia e in conformità alle norme vigenti, la coerenza tra le risorse allocate nei bilanci e le politiche pubbliche adottate in linea con gli obiettivi di interesse pubblico.
Le funzioni della Corte sono complementari e vengono svolte in modo unitario, ciascuna secondo le rispettive procedure, mirando ad assicurare, in favore dei cittadini, l’uso corretto di quanto essi versano per il funzionamento della pubblica organizzazione e dei servizi.
Il controllo trova il suo naturale sbocco nella giurisdizione contabile ogni qualvolta emergano irregolarità perseguibili sotto il profilo giurisdizionale.
Il primo, infatti, è atto a prevenire distorsioni e a correggere inefficienze e diseconomie, la seconda a individuare responsabilità che abbiano leso il bene pubblico o non rispettato i principi costituzionali del buon andamento e della sana gestione, e, quindi, a sanzionare e, talvolta, a recuperare le perdite.
Anche l’interpretazione e l’applicazione uniforme delle norme a garanzia delle gestioni pubbliche, secondo un indirizzo unitario e coordinato, svolte dalla funzione consultiva e nomofilattica, contribuiscono alla salvaguardia dei beni a disposizione della collettività e dei diritti dei cittadini.
In una prospettiva futura, la ricerca di un raccordo ancora più forte tra le diverse funzioni dell’Istituto potrà consentire di acquisire una maggiore capacità di “prevenzione del danno”, in grado di ridurre la quota dei fenomeni che pervengono all’esame giurisdizionale solo qualora configurino un illecito conclamato.
A tal fine, i controlli preventivi agiscono anche in funzione di deterrenza e i controlli “a rete” consentono di rilevare e contrastare con sempre maggiore efficacia le molte tipologie di mala gestio, che originano da condotte illecite o, comunque, da gestioni contabili non regolari, prevenendo la loro reiterazione anche nella vasta realtà delle amministrazioni territoriali.
In particolare, i controlli portano in evidenza che, nel nostro Paese, i casi di corruzione derivanti da condotte illecite o da gestioni contabili irregolari si annidano soprattutto dove non c’è trasparenza. Ciò a conferma che quest’ultima costituisce un antidoto di grande efficacia alla corruzione, perché mette chiaramente in evidenza le varie fasi procedurali.
Si può intervenire a favore della trasparenza, sempre nel rispetto dei canoni imprescindibili di efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa, sia con la semplificazione delle regole, la cui complessità concorre ad alimentare il caos normativo che ne rende difficile l’applicazione da parte degli stessi operatori, sia con la digitalizzazione dei processi decisionali.
La dematerializzazione e digitalizzazione degli atti e delle procedure amministrative e gestionali, infatti, è diretta a favorire la tempestività, la semplificazione e l’imparzialità dell’azione pubblica, contribuendo, in tal modo, a promuovere la trasparenza delle relazioni nelle pubbliche amministrazioni e dei rapporti con i cittadini.
Nel rendere i percorsi procedurali definiti e ben individuabili in maniera chiara e lineare, la digitalizzazione può consentire di avversare la stessa corruzione, che verrebbe così colpita alla radice.
Un rimedio praticabile di sicura efficacia per contrastare la corruzione, e comunque un investimento per il futuro, come ho espresso in più occasioni, è l’educazione alla legalità e al rispetto delle regole, dei doveri e dei diritti degli individui, sin dai banchi di scuola.
La Corte intende alzare la guardia su questi temi, per garantire con sempre maggior efficacia la legalità, il buon andamento, il rispetto dell’equilibrio finanziario dei bilanci, oltre alla sostenibilità del debito pubblico, soprattutto di fronte alle difficoltà quotidiane di tante famiglie.
L’intervento della Corte a tutela della sana gestione delle risorse della collettività non si limita, inoltre, solo agli interessi finanziari nazionali, ma si estende anche a quelli comunitari.
Il nostro Istituto, infatti, assicura la prevenzione di fatti gestionali irregolari che, incidendo sul bilancio dell’Unione europea, producono i loro effetti, in caso di decertificazione, sul bilancio dello Stato membro.
A tal fine, è sempre più incoraggiata la collaborazione con l’Ufficio europeo per la Lotta Antifrode (OLAF), attraverso scambi di informazioni, valutazioni, dati ed elementi conoscitivi.
In tale contesto, infatti, è stato costituito uno specifico collegamento alla banca dati dell’Ufficio europeo per la Lotta Antifrode (OLAF) che, sulla base delle comunicazioni periodiche delle Amministrazioni nazionali, consente alla Corte di svolgere un controllo costante sulle attività di recupero realizzate.
Il ruolo ausiliario della Corte verso lo Stato comunità, che aiuta ad evitare comportamenti lesivi dell’equilibrio del bilancio, potrebbe essere ulteriormente potenziato, in prospettiva, da una maggiore razionalizzazione delle tutele assicurate agli interessi finanziari della collettività.
In proposito, è da evidenziare che nel nuovo Codice di giustizia contabile sono presenti chiari riferimenti al fatto che l’evoluzione legislativa sembra esprimere un disegno ordinamentale inteso a potenziare la effettività della tutela giudiziale attraverso nuove e specifiche misure di contrasto approntate in favore della particolare rilevanza finanziaria degli interessi pubblici da proteggere.
La compiuta realizzazione delle sue funzioni, nelle forme del controllo, della giurisdizione e consultive, svolte in modo unitario nelle sue articolazioni, centrali e territoriali, è una componente basilare per rendere un “servizio” al Paese, contribuendo alla sua stabilità e crescita.
Tale funzione rafforza la fiducia dei cittadini nel buon funzionamento della pubblica amministrazione e delle sue istituzioni e li rassicura sulla tenuta del sistema istituzionale.
L’assetto unitario delle garanzie in favore della collettività è diretto a rendere più solido il senso di affidabilità delle Istituzioni pubbliche che rispondono ai bisogni dei cittadini, rendendo così anche più forte il senso civico di “appartenenza”.
Il bilancio, in effetti, considerato come “bene pubblico”, deve permettere la verifica della rispondenza delle scelte gestionali, operate dagli amministratori delle risorse pubbliche, agli impegni assunti nei confronti dei cittadini, in tal modo assicurando il rispetto della rappresentanza democratica.
In esso sono esposti, invero, i fatti gestionali, sui quali la Corte esercita il proprio controllo previsto dalla legge, sia per le entrate, sia per le spese, nei diversi momenti della loro formazione nell’esercizio finanziario di riferimento.
È, dunque, naturale e opportuno che tale compito, esercitato dalla Corte a tutela dell’erario e dei cittadini contribuenti, venga esteso anche al contenzioso nei confronti dell’accertamento tributario.
Non a caso i padri Costituenti avvertirono la preoccupazione di assicurare il rafforzamento delle garanzie in favore dei cittadini, conquistando sempre nuovi campi di tutela degli stessi.
La funzione nomofilattica in materia tributaria consentirebbe di “garantire l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale”, assicurando indirizzi interpretativi “uniformi” per finalità di unità dell’ordinamento sul territorio.
Negli ultimi anni, del resto, le funzioni della Corte sono state oggetto di rilevanti innovazioni, mirate a tutelare l’unità economica della Repubblica, come riflesso soprattutto del più ampio rilievo assegnato all’Istituto nell’attuale assetto costituzionale.
Assetto che vede il consolidarsi della funzione ausiliaria al Parlamento, naturale destinatario dell’intera attività di controllo della Corte, che si manifesta anche con il susseguirsi di richieste di audizioni sul ciclo di programmazione e di bilancio e, in maggior misura negli ultimi tempi, su tematiche specifiche.
La legislazione più recente sollecita la Corte a promuovere una “cultura della buona amministrazione” e una “sana gestione amministrativa”, orientata alla soluzione dei problemi della collettività.
L’obiettivo a cui tendere è rilanciare il valore della programmazione e introdurre in essa i principi della valutazione non solo degli effetti attesi delle azioni amministrative, ma anche di quelli indotti. In tale contesto, è garantita la vicinanza del nostro Istituto alla comunità, a tutela dell’equilibrio economico finanziario del Paese.
Nel suo ruolo di affiancamento la Corte accompagna le amministrazioni verso prassi virtuose che liberano risorse per lo sviluppo e per la ripresa degli investimenti, sempre salvaguardando l’equilibrio del bilancio.
Le attività di controllo assegnate alla Corte incoraggiano la semplificazione delle procedure, con il loro affiancamento allo svolgimento dell’azione amministrativa, al fine di garantirne i risultati e rispondere a sollecitazioni che sempre di più provengono dalle stesse amministrazioni controllate.
A tal fine, la tradizionale attività di controllo è stata nel corso degli anni via via integrata da una funzione più attenta al monitoraggio e all’analisi economico-finanziaria su scala macro.
L’attività di controllo tende sempre più a ispirarsi al principio della concomitanza, nel senso di pervenire a pronunce tempestive circa le irregolarità gestionali o le deviazioni da obiettivi, procedure e tempi di attuazione degli interventi, in modo da consentire alle amministrazioni interessate di rimuovere con sollecitudine le criticità presenti e di realizzare una più efficace utilizzazione delle risorse stanziate.
Gli esiti tempestivi delle indagini di controllo della Corte comportano l’adozione delle necessarie misure correttive da parte delle amministrazioni.
Con riferimento all’azione della Corte a tutela degli equilibri della finanza pubblica, la giurisprudenza costituzionale degli ultimi anni ha delineato un ulteriore profilo di rilievo dell’azione delle Sezioni regionali di controllo.
Ha trovato, infatti, conferma la possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale in sede di giudizio di parificazione dei rendiconti regionali; possibilità da ultimo ampliata con riguardo ai parametri costituzionali rispetto ai quali sussiste tale legittimazione.
In tale questione è intervenuta la recentissima sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 14 febbraio 2019, meritevole di approfondita analisi per i suoi riflessi sugli equilibri di finanza pubblica, che ha riconosciuto la legittimazione delle Sezioni regionali di controllo a sollevare questioni di legittimità costituzionale in sede di verifica dei piani di riequilibrio.
L’azione di controllo svolta dal nostro Istituto a tutela degli interessi pubblici, è vieppiù necessaria specie in considerazione dell’attenuazione delle rigide regole della contabilità pubblica negli attuali assetti organizzativi dell’amministrazione, caratterizzati non solo dalla esternalizzazione di funzioni pubbliche e dalla costituzione di società partecipate, ma anche dal partenariato pubblico-privato, nonché dal frequente ricorso a logiche di emergenza che, per le grandi opere e i grandi eventi, postulano la deroga alle procedure ordinarie di spesa.
L’attenzione che la collettività pone alla correttezza della gestione del denaro pubblico, richiede regole adeguate e il potenziamento dei controlli, modellandoli alle diverse forme di gestione.
In diversi casi la Corte dei conti ha orientato la propria attività ai fini della migliore tutela degli interessi finanziari della collettività.
La particolare attenzione che la legge ha riservato alla vigilanza svolta dalle nostre Sezioni sulle società partecipate, contribuisce a indirizzare le scelte degli enti a una maggiore razionalizzazione, che può consentire, oltre al conseguimento di effettive economie di scala, tangibili recuperi di efficienza e di efficacia.
Infatti, alla Corte è affidato il compito di monitorare i riflessi negativi che gli elevati costi e l’inefficienza delle partecipate possono avere sulla finanza pubblica allargata e sulle attese della collettività.
Tale ruolo centrale di controllo sulla finanza pubblica si svolge non solo a tutela degli interessi finanziari dei cittadini, ma anche al fine di migliorare la qualità dei servizi resi e di agevolare il controllo da parte dei cittadini stessi sulla gestione dei servizi pubblici.
La presenza dei controlli del nostro Istituto sul territorio può contribuire a migliorare la trasparenza dei conti pubblici, che consente ai cittadini di verificare il corretto impiego delle risorse pubbliche da parte delle amministrazioni e concorre ad assicurare l’efficacia dell’azione amministrativa e dunque il buon andamento delle amministrazioni pubbliche.
Come già detto in precedenza, gli interventi in cui si articolano le politiche pubbliche devono essere esposti con necessaria chiarezza informativa e veridicità nei documenti di bilancio, sottoposti alle procedure di approvazione e poi di controllo, così che il cittadino, in attuazione dell’istituto della partecipazione democratica, sia posto nella condizione di conoscere e valutare le modalità con le quali le risorse vengono utilizzate.
Sotto questo profilo, la trasparenza unita alla regolarità della gestione della spesa pubblica può contribuire a risvegliare il senso di fiducia della collettività nelle Istituzioni.
In effetti, i riscontri sull’efficiente ed efficace utilizzo delle risorse finanziarie pubbliche attribuiscono particolare attenzione alla correttezza delle informazioni riportate nei documenti contabili, all’applicazione delle misure di politica economica assunte a livello europeo e nazionale e alla rispondenza delle scelte risultanti dalle scritture agli obiettivi.
E su questo terreno molto può fare un sistema organico di controlli, interni ed esterni, che ha il suo punto di chiusura nella Corte dei conti e che quindi riveste una funzione nevralgica per la stessa tenuta del sistema democratico.
Il raccordo tra controlli interni ed esterni è una naturale risposta all’esigenza di strumenti adeguati ed utili per accompagnare i molteplici aspetti dell’attività amministrativa verso un corretto uso delle risorse finanziarie pubbliche a favore della collettività.
Dunque, potenziare la sinergia tra il controllo esterno intestato alla Corte e quello interno svolto da strutture territoriali vicine ai cittadini può offrire maggiore garanzia al soddisfacimento delle aspettative della collettività sull’uso delle proprie risorse.

Formulo l’auspicio che un più efficace raccordo tra controlli esterni della Corte e interni delle regioni, degli enti locali e degli enti pubblici istituzionali possa consentire una fattiva collaborazione, anche al fine di porre le Sezioni regionali in condizione di avere una visione più completa delle irregolarità riscontrate.
La sinergia tra il controllo interno delle amministrazioni locali e i controlli esterni della Corte potrebbe contribuire a rafforzare la garanzia della sana e corretta gestione finanziaria pubblica.
In tale prospettiva, una maggiore terzietà degli organi di controllo interno si potrebbe conseguire con la previsione della nomina da parte della Corte dei conti, dei componenti degli organi di revisione delle amministrazioni locali e degli organi di controllo interno, sulla base degli albi predisposti dal Ministero dell’interno.
Anche la formazione dei predetti revisori potrebbe essere svolta dalla stessa Corte dei conti, rafforzando il raccordo tra i predetti controlli.
L’attività formativa, direttamente organizzata e fornita dalla Corte dei conti, si rivela quanto mai opportuna per diffondere la conoscenza, in particolare, della contabilità pubblica.
A tal fine, prosegue il percorso di apertura al mondo accademico con la recente sottoscrizione dell’Atto aggiuntivo al protocollo di intesa con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e con la Conferenza dei Rettori delle Università italiane.
L’intesa è volta ad avviare forme di collaborazione, come le iniziative di formazione e di ricerca, anche tra le Sezioni regionali della Corte e le Università presenti sul territorio.
Tale accordo porta la Corte più vicino ai giovani.
Una vicinanza che potrà consentire alle giovani generazioni di vedere le materie di contabilità pubblica come il presupposto necessario per avere piena cognizione dell’uso che si fa delle risorse pubbliche e, dunque, in una parola, del tasso di democrazia del Paese in cui si vive.
La Corte ha dato prova, nei suoi oltre 150 anni di vita, di saper a rispondere ai continui cambiamenti, grazie alla dimostrata capacità di percepire e valutare i mutamenti esterni, mobilitando le proprie risorse e rendendo flessibile la propria struttura, adeguandola alle novità e agli adempimenti via via richiesti, pur sempre conservando l’identità e l’unitarietà delle proprie originarie funzioni.
Al fine di adeguare il controllo alle esigenze di una finanza pubblica moderna, sono stati assegnati alla Corte nel corso degli anni nuovi compiti, ferma rimanendo la missione primaria, che le è riconosciuta fin dalla sua istituzione, di garantire gli equilibri di bilancio e la corretta gestione delle risorse pubbliche.
Far conoscere le attività svolte dal nostro Istituto, può contribuire a rassicurare i cittadini che l’azione amministrativa si svolge nel loro interesse, rafforzando in tal modo la fiducia nelle istituzioni. La Corte è pronta a dedicare sempre maggiore attenzione, risorse professionali e impegno allo svolgimento delle sue funzioni, adeguandosi alle continue innovazioni tecnologiche e cercando di migliorare, attraverso una più efficace comunicazione e pubblicità, il sistema di diffusione immediata degli esiti delle proprie attività, svolte nelle sedi centrali e regionali, anche tra i giovani, che vivono ormai in una dimensione europea.
A tal fine, la Corte si attiva costantemente per disporre di strutture tecniche professionalmente sempre più qualificate in grado di valutare l’efficacia e l’efficienza degli interventi adottati dagli enti pubblici per soddisfare i bisogni della collettività.
È soprattutto alle giovani generazioni che la Corte ha aperto le sue porte negli ultimi tempi, per promuovere la conoscenza delle sue attività e far comprendere che il loro futuro è garantito da un organo che presidia i loro interessi.
Proprio a questo proposito, ho auspicato l’invito ai giovani di visitare le nostre sedi regionali, incoraggiandoli al recupero di un più alto senso di appartenenza alla collettività, attraverso la conoscenza delle regole e dei principi generali che presidiano gli equilibri economico-finanziari del Paese.
Molto lavoro attende la Corte nei prossimi anni e nell’assolvimento del mio mandato guardo al futuro con serenità, anche grazie alla politica di reclutamento tuttora in atto, che vede i ruoli della Corte arricchiti da una massiccia presenza di giovani magistrati.
Confidiamo nel bagaglio culturale che essi recano e nel loro prezioso contributo, che sarà indispensabile a fronte degli impegni crescenti dell’Istituto.
Concludo con l’auspicio che gli approfondimenti offerti da questo incontro possano indurre a ulteriori riflessioni sul ruolo del nostro Istituto e a valutare come rafforzare la nostra azione, adeguando più incisivamente il nostro sistema per servire al meglio l’interesse pubblico, “in grado di rendere servizi utilissimi allo Stato, e di cooperare potentemente alla durevole prosperità di questo grande” Paese, come ebbe a dire il primo Presidente della Corte, Federico Colla, nel suo discorso di insediamento, pronunciato nel 1862.
Non mi resta che augurare a tutti noi buon lavoro.

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