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Treviso
L’evoluzione del ruolo della Corte dei conti nella salvaguardia della finanza pubblica a tutela della collettività

Presidente della Corte dei conti
Angelo Buscema

Rivolgo a tutti i presenti un cordiale saluto.
Desidero ringraziare, inoltre, gli organizzatori che hanno consentito la realizzazione di questo evento.
Il Convegno di oggi costituisce un’utile occasione di approfondimento e confronto tra esperti e operatori del settore su tematiche di grande attualità.
In un momento in cui gli enti territoriali si trovano a dover affrontare problematiche di diversa natura nell’intento di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, riveste significativo rilievo il ruolo svolto dalla Corte dei conti quale garante terzo e neutrale del coordinamento della finanza pubblica.
Come, infatti, affermava Aldo Bozzi in sede di Assemblea costituente: “Lo Stato democratico ha bisogno di organi di controllo indipendenti, perché in tanto un controllo è efficace, in quanto l’organo che lo esercita è posto in una situazione di indipendenza rispetto all’organo controllato”.
Tale affermazione, posta in correlazione al principio costituzionale del decentramento, è sempre attuale.
La previsione di un Istituto unitario, in posizione di neutralità ed equidistante, con articolazioni sul territorio nazionale, rende la Corte più vicina ai cittadini.
Con una suggestiva immagine, già nel 1902, l’indipendenza del nostro Istituto fu definita “la più bella delle sue gemme, l’unica anzi che le consente di rispondere ai compiti di garanzia delle finanze pubbliche che gli sono affidati”.
In un sistema istituzionale caratterizzato dal pluralismo degli organi che operano in un armonico bilanciamento dei poteri, è importante la presenza di soggetti indipendenti, in grado di assicurare alla collettività che le scelte principali, che incidono sulla vita quotidiana di ciascuno, siano sistematicamente sottoposte a opportune verifiche di legittimità e di efficacia.
Le funzioni della Corte, nelle sue articolazioni centrali e territoriali, sono complementari e vengono svolte in modo unitario, ciascuna secondo le rispettive procedure, mirando ad assicurare, in favore dei cittadini, l’uso corretto di quanto essi versano per il funzionamento della pubblica organizzazione e dei servizi.
L’assetto unitario delle garanzie in favore della collettività è diretto a rendere più solido il senso di affidabilità delle Istituzioni pubbliche che rispondono ai bisogni dei cittadini, rafforzando il senso civico di “appartenenza”. È questa una componente basilare per offrire un “servizio” al Paese e contribuire alla sua stabilità e crescita.
Il controllo trova il suo naturale sbocco nella giurisdizione contabile ogni qualvolta emergano irregolarità perseguibili sotto il profilo giurisdizionale.
Il primo, infatti, che agisce anche in funzione di deterrenza, è atto a prevenire distorsioni e a correggere inefficienze e diseconomie, la seconda a individuare responsabilità che abbiano leso il bene pubblico o non rispettato i principi costituzionali del buon andamento e della sana gestione e, quindi, a sanzionare e, talvolta, a recuperare le perdite.
Anche l’interpretazione e l’applicazione uniforme, secondo un indirizzo unitario e coordinato, delle norme a garanzia delle gestioni pubbliche svolte, come vedremo nel corso del mio intervento, dalla funzione consultiva e nomofilattica, contribuiscono alla salvaguardia dei beni a disposizione della collettività e dei diritti dei cittadini.
In un’ottica evolutiva, la ricerca di un raccordo ancora più forte tra le diverse funzioni dell’Istituto potrà consentire di acquisire una maggiore capacità di “prevenzione del danno”, in grado di ridurre la quota dei fenomeni che pervengono all’esame giurisdizionale solo qualora configurino un illecito conclamato.
E in tale direzione va il Codice di giustizia contabile che ha introdotto nuove e specifiche misure di contrasto approntate in favore della particolare rilevanza finanziaria degli interessi pubblici da proteggere.
Tale struttura “a rete” dei nostri controlli consente di rilevare e contrastare con sempre maggiore efficacia le molte tipologie di mala gestio, che originano da condotte illecite o, comunque, da gestioni contabili non regolari, prevenendo la loro reiterazione anche nella vasta realtà delle amministrazioni territoriali.
L’attenzione che la collettività pone alla correttezza della gestione del denaro pubblico, richiede regole adeguate e il potenziamento dei controlli, da modellare sulle diverse forme di gestione, ma sempre nella direzione della migliore tutela degli interessi finanziari pubblici.
La presenza di efficaci controlli rassicura la società civile sul corretto uso delle risorse pubbliche e rafforza il senso di fiducia nelle Istituzioni, in quanto contribuisce ad arginare le inefficienze, la spesa improduttiva e la scarsa trasparenza dell’azione amministrativa.
Infatti, i controlli hanno evidenziato che nel nostro Paese i casi di corruzione si annidano soprattutto dove non c’è trasparenza. Ciò a conferma che questa può costituire un antidoto di grande efficacia alla corruzione, perché mette chiaramente in luce le diverse fasi procedurali.
La semplificazione delle regole, ad esempio, concorre a contrastare il caos normativo che ne rende difficile l’applicazione da parte degli stessi operatori.
Anche la dematerializzazione e digitalizzazione degli atti e delle procedure amministrative e gestionali contribuiscono a promuovere la linearità delle relazioni nelle pubbliche amministrazioni e dei rapporti con i cittadini, favorendo la tempestività e l’imparzialità dell’azione pubblica.
Come in più occasioni ho ricordato, un altro rimedio praticabile, di sicura efficacia per contrastare la corruzione, è educare i giovani alla legalità e al rispetto delle regole, dei doveri e dei diritti degli individui. È questo un investimento per il futuro.
Di fronte alle difficoltà quotidiane di tante famiglie, la Corte intende alzare la guardia per garantire con sempre maggior efficacia la legalità, il buon andamento e il rispetto dell’equilibrio finanziario dei bilanci.
La presenza della Corte sul territorio assicura, attraverso le funzioni di controllo, giurisdizionale e consultiva, l’equilibrio finanziario di bilancio, che costituisce un valore di rilievo costituzionale da tutelare e da “bilanciare” nel miglior modo possibile tra diritti incomprimibili e limitatezza delle risorse finanziarie disponibili.
In attuazione della ideale corrispondenza tra funzioni pubbliche e risorse economiche, è necessario che gli enti locali spendano queste ultime in modo da assicurare il tendenziale equilibrio finanziario tra i costi e i benefici recati nel tempo alle collettività amministrate.
La costruzione del punto di equilibrio, pertanto, comporta la ripartizione delle risorse tra le diverse priorità, al fine di provvedere ai servizi fondamentali alla collettività, considerando che l’effettività dei diritti dipende soprattutto dalla certezza delle disponibilità finanziarie stanziate per il loro soddisfacimento.
Le istanze sociali e gli interventi del legislatore impegnano il nostro Istituto, nella prospettiva evolutiva, a una sempre maggiore specializzazione e attenzione verso settori della finanza pubblica e regionale.
In questo contesto, alla Corte viene attribuito un ruolo che amplia l’area di tutela giustiziale “piena ed effettiva”, che la Carta costituzionale ha approntato in favore dei diritti e delle libertà dei cittadini, esercitato nell’unitarietà delle sue funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive.
Questo ruolo di garanzia degli equilibri di bilancio costituisce, dunque, il presupposto necessario per la resa dei servizi nel rispetto dell’esercizio dei diritti inviolabili dei cittadini.
Contemperare le esigenze di bilancio con la tutela dei diritti sociali sanciti dalla Costituzione è uno degli obiettivi più impegnativi e delicati del nostro tempo, ma comunque imprescindibile.
Agli organi di indirizzo politico spettano il bilanciamento dei valori e la verifica delle compatibilità finanziarie, alla Corte dei conti, come ricorda la Corte costituzionale, compete “il controllo complessivo della finanza pubblica ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica”, in funzione di “garanzia dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive”.
L’equilibrio di bilancio è un valore costituzionale da armonizzare, nella misura migliore possibile, con tutti i fini sociali e di libertà posti dalla Costituzione; soprattutto con il diritto pieno a un riconoscimento a condurre una esistenza libera e dignitosa: valori costituzionali questi verso cui deve essere orientata l’azione di sistema del legislatore.
In altri termini, se l’equilibrio finanziario costituisce il limite con cui vanno bilanciati e misurati in concreto i diritti sociali a prestazioni economicamente rilevanti, la stessa costruzione effettiva di questo punto di equilibrio, la distribuzione delle risorse al suo interno tra le diverse priorità e la valutazione delle concrete condizioni di fatto che hanno condotto eventualmente il legislatore a comprimere le situazioni in atto, sono profili tutti ugualmente conoscibili, anche in sede di legittimità costituzionale, sotto il profilo della ragionevolezza.
In una prospettiva futura, solo un responsabile uso delle risorse pubbliche e solidi e stabili equilibri economico-finanziari consentono di salvaguardare in modo efficace e duraturo i diritti incomprimibili, anche a fronte di pressanti esigenze di bilancio, assicurando così la doverosa equità intergenerazionale.
I controlli della Corte mirano all’adozione delle concrete misure correttive, determinate dal confronto tra i parametri normativi e i risultati contabili, che siano funzionali a salvaguardare il rispetto complessivo dell’equilibrio di bilancio.
La verifica della rispondenza delle scelte gestionali, operate dagli amministratori delle risorse pubbliche, agli impegni assunti nei confronti dei cittadini è effettuata grazie all’esame dei dati contabili espressi nei bilanci.
In esso sono esposti, invero, i fatti gestionali, sui quali la Corte esercita il proprio controllo secondo criteri di economicità, efficienza ed efficacia e in conformità alle norme vigenti, sia per le entrate, sia per le spese, nei diversi momenti della loro formazione nell’esercizio finanziario di riferimento.
L’accertamento della coerenza tra le risorse allocate nei bilanci e le politiche pubbliche adottate in linea con gli obiettivi di interesse pubblico dimostra il rispetto della rappresentanza democratica.
Grazie alla trasparenza e alla chiarezza espositiva, che devono costituire tratti irrinunciabili e guida costante dei documenti contabili, i cittadini sono posti nella condizione di conoscere e valutare le modalità con le quali le risorse vengono impiegate, nelle diverse fasi di programmazione, previsione di bilancio, di gestione e rendicontazione.
Tale prerogativa ha portato la Corte costituzionale a definire il bilancio un “bene pubblico”.
Gli interventi in cui si articolano le politiche pubbliche devono essere esposti con necessaria chiarezza informativa e veridicità nei documenti di bilancio, sottoposti alle procedure di approvazione e poi di controllo, così che il cittadino, in attuazione dell’istituto della partecipazione democratica, sia posto nella condizione di conoscere e valutare le modalità con le quali le risorse vengono utilizzate.
Il terreno delle regole e delle procedure di bilancio, dunque, è cruciale per decifrare il reale funzionamento di un sistema di democrazia rappresentativa.
Sotto questo profilo, la trasparenza unita alla regolarità della gestione della spesa pubblica può contribuire a rafforzare il senso di fiducia della collettività nelle Istituzioni.
In effetti, i riscontri sull’efficiente ed efficace utilizzo delle risorse finanziarie pubbliche attribuiscono particolare attenzione alla correttezza delle informazioni riportate nei documenti contabili, all’applicazione delle misure di politica economica assunte a livello europeo e nazionale e alla rispondenza delle scelte risultanti dalle scritture agli obiettivi.
E su questo terreno molto può fare un sistema organico di controlli, interni ed esterni, che ha il suo punto di chiusura nella Corte dei conti e che quindi riveste una funzione nevralgica per la stessa tenuta del sistema democratico. La presenza dei controlli del nostro Istituto sul territorio può contribuire a migliorare la trasparenza dei conti pubblici, che consente ai cittadini di verificare il corretto impiego delle risorse pubbliche da parte delle amministrazioni e concorre ad assicurare l’efficacia dell’azione amministrativa e dunque il buon andamento delle amministrazioni pubbliche.

I controlli contribuiscono anche a rafforzare il recupero del ruolo delle Istituzioni pubbliche che, nel porsi tra l’individuo e il mercato, garantiscono la mutualizzazione dei rischi e la solidarietà tra i cittadini. Il ruolo della Corte disegnato nel tempo dal legislatore va orientato sempre di più verso l’esercizio di azioni di stimolo e di indirizzo finalizzate alla formazione di una “cultura della buona amministrazione” e a promuovere una “sana gestione amministrativa”, che sempre più di frequente prevede l’adozione di criteri imprenditoriali nella gestione dei servizi pubblici.
Sollecitare l’amministrazione a svolgere una gestione auto-responsabile e auto-correttiva contribuisce a circoscrivere l’intervento esterno della giurisdizione contabile ai casi limite di “mala gestio”.
Con il loro affiancamento allo svolgimento dell’azione amministrativa, le attività di controllo assegnate alla Corte incoraggiano la semplificazione delle procedure al fine di garantirne i risultati e rispondere a sollecitazioni che sempre di più provengono dalle stesse amministrazioni controllate, accompagnando le amministrazioni verso prassi virtuose che liberano risorse per lo sviluppo e per la ripresa degli investimenti, sempre salvaguardando l’equilibrio del bilancio.
A tal fine, la tradizionale attività di controllo è stata nel corso degli anni via via integrata da una funzione più attenta al monitoraggio e all’analisi economico-finanziaria su scala macro.
Questo ruolo, ispirato al principio della concomitanza, che consente di pervenire a pronunce tempestive circa le irregolarità gestionali o le deviazioni da obiettivi, procedure e tempi di attuazione degli interventi, permette alle amministrazioni interessate di adottare le necessarie misure correttive o la sollecita rimozione delle criticità presenti, al fine di una più efficace utilizzazione delle risorse stanziate.
L’intervento della Corte a tutela della sana gestione delle risorse della collettività non si limita solo agli interessi finanziari nazionali, ma si estende anche a quelli comunitari.
I controlli della Corte esercitano un favorevole impatto sulla comunità consentendo al Parlamento, naturale destinatario della sua intera attività di controllo, di adottare le misure di intervento o idonei correttivi sulla base degli esiti dei riscontri eseguiti dalla magistratura contabile, acquisiti mediante referti o in sede di audizione.
In prospettiva, una maggiore razionalizzazione delle tutele assicurate agli interessi finanziari della collettività può comportare che, a salvaguardia dell’erario e dei cittadini contribuenti, i compiti della Corte vengano estesi anche al contenzioso nei confronti dell’accertamento tributario.
Non a caso i padri Costituenti avvertirono la preoccupazione di assicurare il rafforzamento delle garanzie in favore dei cittadini, conquistando sempre nuovi campi di tutela degli stessi.
L’intervento della Corte dei conti in sede consultiva si rende indispensabile in un contesto caratterizzato dalla presenza di numerose norme di finanza pubblica e di diversi vincoli finanziari, in quanto agevola le amministrazioni, soprattutto territoriali, nel garantire un efficiente standard dei servizi alla cittadinanza.
La funzione nomofilattica consente di “garantire l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale”, assicurando indirizzi interpretativi “uniformi” per finalità di unità dell’ordinamento sul territorio.
Negli anni, del resto, le funzioni della Corte sono state oggetto di rilevanti innovazioni, mirate a tutelare l’unità economica della Repubblica, come riflesso soprattutto del più ampio rilievo assegnato all’Istituto nell’attuale assetto costituzionale.
Tra i meccanismi istituzionali di controllo con riguardo all’equilibrio finanziario di bilancio, quello della Corte, esercitato attraverso le funzioni di controllo e giurisdizionali anche a livello locale, si presenta particolarmente incisivo in quanto implementa le misure correttive preventivate e consente in molti casi il raggiungimento degli obiettivi intermedi di risanamento.
La materia della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ha rappresentato l’occasione per una più ampia riflessione in merito alla possibilità di configurare le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti quali giudici a quo ai fini dell’instaurazione di giudizi di costituzionalità incidentali, aventi ad oggetto le norme di legge che, di volta in volta, possono venire in rilievo nell’esercizio del controllo.
Il controllo sui piani di riequilibrio si sostanzia nel raffronto tra il piano stesso e i presupposti di legge previsti per la sua approvazione e corretta attuazione.
L’eventuale esito negativo della valutazione espressa dalla Corte dei conti è suscettibile di ledere la sfera giuridica dell’ente interessato, attivando la procedura di dissesto; ne deriva, dunque, la giustiziabilità della pronuncia della Sezione regionale di controllo innanzi alle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione.
L’attività di controllo rispetta il principio del contraddittorio, poiché la decisione è assunta a seguito di adunanza pubblica, in cui l’ente può esporre le proprie considerazioni.
Sul tema, la giurisprudenza costituzionale degli ultimi anni ha delineato un ulteriore profilo di rilievo dell’azione delle Sezioni regionali di controllo.
Ha trovato, infatti, conferma la possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale in sede di giudizio di parificazione dei rendiconti regionali; possibilità da ultimo ampliata con riguardo ai parametri costituzionali rispetto ai quali sussiste tale legittimazione.
In tale questione è intervenuta la recente sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 14 febbraio 2019, meritevole di approfondita analisi per i suoi riflessi sugli equilibri di finanza pubblica, che ha riconosciuto la legittimazione delle Sezioni regionali di controllo a sollevare questioni di legittimità costituzionale anche in sede di verifica dei piani di riequilibrio.
L’azione di controllo svolta dal nostro Istituto a tutela degli interessi pubblici, è vieppiù necessaria specie in considerazione dell’attenuazione delle rigide regole della contabilità pubblica negli attuali assetti organizzativi dell’amministrazione, caratterizzati non solo dalla esternalizzazione di funzioni pubbliche e dalla costituzione di società partecipate, ma anche dal partenariato pubblico-privato, nonché dal frequente ricorso a logiche di emergenza che, per le grandi opere e i grandi eventi, postulano la deroga alle procedure ordinarie di spesa.
La particolare attenzione che la legge ha riservato alla vigilanza svolta dalle nostre Sezioni sulle società partecipate, contribuisce a indirizzare le scelte degli enti a una maggiore razionalizzazione, che può consentire, oltre al conseguimento di effettive economie di scala, tangibili recuperi di efficienza e di efficacia.
Infatti, alla Corte è affidato il compito di monitorare i riflessi negativi che gli elevati costi e l’inefficienza delle partecipate possono avere sulla finanza pubblica allargata e sulle attese della collettività, esercitando così il suo ruolo non solo a tutela degli interessi finanziari dei cittadini, ma anche al fine di migliorare la qualità dei servizi resi e di agevolare il controllo da parte dei cittadini stessi sulla gestione dei servizi pubblici.
Una naturale risposta all’esigenza di strumenti adeguati e utili per accompagnare i molteplici aspetti dell’attività amministrativa verso un corretto uso delle risorse finanziarie pubbliche a favore della collettività risiede nel raccordo tra controlli interni ed esterni.
Dunque, potenziare la sinergia tra il controllo esterno intestato alla Corte e quello interno svolto da strutture territoriali vicine ai cittadini può offrire maggiore garanzia al soddisfacimento delle aspettative della collettività sull’uso delle proprie risorse.
Un più efficace raccordo tra controlli esterni della Corte e interni delle regioni, degli enti locali e degli enti pubblici istituzionali consentirebbe una fattiva collaborazione, anche al fine di porre le Sezioni regionali in condizione di avere una visione più completa delle irregolarità riscontrate.
La sinergia tra il controllo interno delle amministrazioni locali e i controlli esterni della Corte potrebbe contribuire a rafforzare la garanzia della sana e corretta gestione finanziaria pubblica.
In tale prospettiva, una maggiore terzietà degli organi di controllo interno si potrebbe conseguire con la previsione della nomina da parte della Corte dei conti, dei componenti degli organi di revisione delle amministrazioni locali e degli organi di controllo interno, sulla base degli albi predisposti dal Ministero dell’interno.
Anche la formazione dei predetti revisori potrebbe essere svolta dalla stessa Corte dei conti, rafforzando il raccordo tra i predetti controlli.
L’attività formativa nelle materie di contabilità pubblica riveste particolare rilevanza ove consenta di diffondere la conoscenza di tale disciplina, quale presupposto necessario alla collettività per avere piena cognizione dell’uso che si fa delle risorse pubbliche e, dunque, in una parola, del tasso di democrazia del Paese in cui si vive.
A tal fine la Corte intende promuovere altresì, la conoscenza delle sue attività per far comprendere ai cittadini, e soprattutto alle giovani generazioni, che il loro futuro è garantito da un organo che presidia i loro interessi.
Proprio a questo proposito, ho incoraggiato le visite degli studenti presso le nostre sedi regionali, stimolando un più profondo senso di appartenenza alla collettività, attraverso la conoscenza delle regole e dei principi generali che presidiano gli equilibri economico-finanziari del Paese. L’evoluzione del ruolo della Corte, inteso a garantire il soddisfacimento dei bisogni della collettività, implica un impegno sempre maggiore a rispondere ai continui cambiamenti.
La Corte ha nel tempo dimostrato la capacità di percepire e valutare i mutamenti esterni, adeguandosi alle novità e agli adempimenti via via richiesti, conservando sempre l’identità e l’unitarietà delle proprie originarie funzioni. A fronte degli impegni crescenti dell’Istituto, molto lavoro attende la Corte nei prossimi anni e guardo al futuro con fiducia.
Concludo rinnovando il mio plauso per l’utile iniziativa di oggi e confido che questo momento di confronto istituzionale sia davvero proficuo, al fine di assicurare il doveroso servizio alla comunità e ai cittadini.
Del resto, è questo il compito della Corte che, come sosteneva già il suo primo Presidente, Federico Colla, nel discorso di insediamento pronunciato nel 1862, deve essere “in grado di rendere servizi utilissimi allo Stato e di cooperare potentemente alla durevole prosperità di questo grande” Paese.
Dunque, servire al meglio l’interesse pubblico è l’ago magnetico che la Corte dovrà sempre seguire nel suo processo evolutivo a tutela della collettività.

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