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Il controllo preventivo di legittimità su atti

Quali sono gli atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità?
La Corte dei conti, in base alla Costituzione, accerta che gli atti dell’esecutivo siano conformi a norme di legge, in particolare a quelle del bilancio.

Fino al decreto-legge 15 marzo 1993 n. 143, convertito con modificazioni dalla legge n. 19 del 14 gennaio 1994, erano soggetti al controllo preventivo di legittimità:

  • i decreti del Presidente della Repubblica (eccettuati gli atti di indirizzo politico);
  • alcuni decreti ministeriali.

La legge 23 agosto 1988 n. 400 aveva già escluso dal controllo preventivo di legittimità i decreti-legge ed i decreti legislativi delegati (esclusione considerata legittima dalla Corte costituzionale con sentenza n.406/1989).

La legge 14 gennaio 1994, come modificata dal d.l.23 ottobre 1996 n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996 n. 639, ha ulteriormente ridotto il numero di atti dell’esecutivo e di gestione del bilancio, sottoposti al controllo preventivo di legittimità.

Ai sensi dell’art. 3 comma 1 sono sottoposti al controllo preventivo di legittimità:

  • i provvedimenti emanati a seguito della deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 2 legge 23 agosto 1988 n. 400);
  • atti del Presidente del Consiglio dei ministri e atti dei ministri aventi ad oggetto la dotazione delle piante organiche, il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali, le direttive generali per l’indirizzo e lo svolgimento dell’azione amministrativa;
  • atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione comportanti spese ed atti generali attuativi di norme comunitarie;
  • provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o di assegnazione dei fondi ed altre deliberazioni emanate nelle materie di cui sopra;
  • provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare;
  • decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato, escluse le aziende autonome: attivi di qualunque importo; di appalto d’opera, se di importo superiore al valore in ECU stabilito dalla normativa comunitaria per l’applicazione delle procedure di aggiudicazione dei contratti stessi; altri contratti passivi, se di importo superiore ad un decimo del valore indicato;
  • decreti di variazione del bilancio dello Stato, di accertamento dei residui e di assenso preventivo del Ministero del tesoro all’impegno di spese a carico degli esercizi successivi;
  • atti per il cui corso sia stato impartito l’ordine scritto del Ministro;
  • atti che il Presidente del consiglio richieda di sottoporre temporaneamente a controllo preventivo o che la Corte dei conti deliberi di assoggettare, per un periodo determinato, a controllo preventivo, in relazione a situazioni di continua e diffusa irregolarità rilevate in sede di controllo successivo;
  • i decreti di cui all’art. 21, comma terzo, della legge 23 agosto 1988 n. 400 (il terzo comma dell’art. 21 è stato abrogato dal decreto legislativo n. 303 del 1999, relativo al riordino della Presidenza del Consiglio).

  

Come si svolge il procedimento di controllo?
Il procedimento inizia con l’invio dell’atto sottoposto a controllo al competente ufficio della Corte dei conti.
Ove l’atto sia ritenuto legittimo, la Corte lo ammette al visto e alla registrazione. Da quel momento l’atto acquista efficacia, cioè produce effetti giuridici.
Nell’eventualità in cui la Corte dubiti della legittimità dell’atto inizia una fase del procedimento disciplinata, da ultimo, dalla legge 24 novembre 2000 n. 340 che, per evitare ritardi nel compimento dell’azione amministrativa, deve essere ultimata entro termini perentori (sessanta giorni, salvo eccezionali ipotesi di sospensione).

 

Cos’è la “registrazione con riserva”?
Nel caso in cui il controllo riguardi un atto governativo, ai sensi dell’art. 25 del T.U. n. 1214 del 1934, l’amministrazione interessata, in caso di rifiuto di registrazione, può chiedere un'apposita deliberazione da parte del Consiglio dei ministri, il quale, a propria volta, può ritenere che l’atto risponda ad interessi pubblici superiori e debba avere comunque corso.
In questo caso la Corte dei conti pronuncia a Sezioni riunite, le quali, ove non ritengano venute meno le ragioni del rifiuto, ordinano la registrazione dell’atto e vi appongono il visto con riserva.
L’atto registrato con riserva acquista piena efficacia, ma può dare luogo ad una responsabilità politica del Governo, in quanto la Corte trasmette periodicamente al Parlamento l’e lenco degli atti registrati con riserva.
Per alcuni atti, contemplati dall’art. 25 T.U. 12 luglio 1935 n.1214 “il rifiuto di registrazione è assoluto e annulla il provvedimento”.

 

Quali sono le caratteristiche del procedimento di controllo preventivo su atti?
La Corte dei conti, in alcune pronunce, ha ritenuto che il procedimento di controllo preventivo di legittimità non sia assimilabile, in senso pieno, né al procedimento amministrativo (sotto il profilo dell’accesso agli atti amministrativi ai sensi della legge n. 241 del 1990) né a quello giurisdizionale.
Tuttavia, la Corte costituzionale (sentenza n. 226 del 12 settembre 1976) ha riconosciuto alla Corte dei conti, nell’esercizio delle funzioni di controllo preventivo, il potere di sollevare in via incidentale eccezioni di legittimità costituzionale (il potere, cioè, di chiedere alla Corte costituzionale di pronunciarsi sulla conformità alla Costituzione delle leggi poste alla base dell'atto controllato), con ciò stesso assimilando il procedimento di controllo ad un procedimento di natura giurisdizionale, dal momento che la Corte dei conti “si trova come qualunque altro giudice a dover raffrontare i fatti dei quali deve giudicare alle leggi che li concernono”.