Il Presidente della Corte dei Conti
della Repubblica Italiana
La Corte dei
conti italiana: dalla tradizione alle nuove prospettive
Tavola
rotonda - Istituto Italiano di Cultura
Bruxelles
17 novembre 2009
A che
cosa serve la Corte dei conti? E’ una domanda banale ma alla quale non è
possibile dare una risposta altrettanto banale.
La Costituzione e
le leggi italiane stabiliscono che cosa deve fare la Corte e come deve farlo:
prevedono cioè quali sono le funzioni da svolgersi dalla Corte. Ma le funzioni
– come insegna ogni manuale di teoria generale del diritto – sono l’esercizio
di un potere dato dalla legge per soddisfare un fine di pubblico interesse.
Il
fine può essere quindi vario, oltre che molteplice, e identificarlo solo
attraverso la previsione del potere dato per perseguirlo può non essere
strumento sufficiente a confrontarne la reale entità.
Così
la Costituzione stabilendo, all’art. 100, che la Corte dei conti “esercita il
controllo“, eccetera, attribuisce ad essa evidentemente il potere di
controllare ma non stabilisce in alcun modo perché tale controllo vada
compiuto, né a favore di chi è effettuato e quindi, in sostanza, quale sia lo
scopo ultimo ed essenziale di esso.
Né muta
sostanzialmente il quadro se si esaminano le numerose leggi che, ovviamente con
molto maggior dettaglio, disciplinano le molteplici funzioni affidate alla
Corte.
La risposta alla
banale domanda posta all’inizio è quindi da ricercare non tanto nelle norme, ma
nella vita stessa della Corte, nel suo vissuto che l’ha plasmata attraverso i
decenni.
E’
perciò la storia, la tradizione che – d’altronde come per tante vicende umane –
dà un senso all’esistere stesso della Corte.
Non abuserò della
pazienza di chi mi ascolta rifacendomi alle istituzioni dell’antica Roma che chiamava
i governatori delle province dell’impero a rendere conto della propria
amministrazione.
Né richiamerò le
istituzioni degli Stati italiani precedenti all’unità che, con vari nomi e
competenze, esercitavano funzioni paragonabili a quelle della Corte.
E’ d’altronde ben
noto che in Inghilterra, in parallelo alla concezione che non potesse esserci
tassazione senza rappresentanza politica, si affermò l’idea della necessità di
un organo di “esaminatori dei conti pubblici” che ne certificasse l’esattezza: organo (audit office) istituito nel 1785.
In Francia un
primo cenno di una magistratura sui conti dello Stato viene fatta risalire ad
un’ordinanza di Luigi IX che intimava agli amministratori di rendere conto
delle loro gestioni ad una sorta di commissione del Parlamento che,
nell’interesse del Re, giudicava i contabili dello Stato.
Si giunge alla
rivoluzione francese e già nel 1789 l’art. 14 della dichiarazione dei diritti
dell’uomo sancisce che tutti i cittadini hanno diritto di constatare la
necessità di tributi pubblici e di seguirne l’impiego ed il successivo art. 15
aggiunge che “la società ha diritto di chiedere ad ogni agente pubblico conto
della sua gestione”.
Alla Corte moderna
dà vita Napoleone che annovera espressamente tra le sue glorie, come dà
testimonianza la scritta sulla sua lapide, non solo le battaglie vittoriose ma
anche l’adozione del codice civile e l’istituzione della Corte dei conti.
Filtrato
attraverso l’esperienza della Francia e del regno sabaudo piemontese, il
disegno del controllo dei conti viene ripreso dal neo costituito Regno d’Italia
che istituisce la Corte dei conti con
la legge 14 agosto 1862 n. 800 che è l’atto di nascita dell’attuale Corte dei
conti italiana.
E’ in occasione
della discussione di tale legge che Cavour, artefice di essa e perciò fondatore
della Corte pronunciò innanzi al parlamento la frase poi divenuta celebre: “E’
necessità urgente ed assoluta concentrare il controllo preventivo e consuntivo
in un magistrato inamovibile”.
E come non
ricordare le parole pronunciate il 1° ottobre 1862 a Torino, in occasione della
inaugurazione della Corte dei conti, dall’allora Ministro della Finanza
Quintino Sella – che sarà poi famoso per l’estremo rigore nel bilancio dello
Stato – che dichiarò l’istituzione della Corte dei conti “come una delle più
provvide e sapienti deliberazioni che la Nazione debba al suo Parlamento” e
volgendosi ai “signori magistrati” affermò
che
alle loro cure “la fortuna pubblica era commessa” e che “il delicatissimo ed
arduo incarico” non era di pericolo affidarlo a magistrati che dovevano
provvedere alla “osservanza della legge per parte di chi le debba maggiore
riverenza, cioè del potere esecutivo”.
C’è già qui, in
nuce, tutta l’essenza della Corte che si concretizza nella tutela oggettiva – e
non di singole posizioni soggettive – dei cittadini nel
rapportarsi di
essi alla finanza pubblica: finanza pubblica che altro non è se non l’insieme
dalle somme che, attraverso il prelievo fiscale, vengono sottratte ai
cittadini, giustamente perché destinate a soddisfare i bisogni dell’intera
collettività.
E’ in questa linea
di continuità storica che è la tradizione, la vita della Corte che continua a
garanzia del cittadino che l’uso delle risorse pubbliche sia non solo conforme
alla legge, ma rispondente ai criteri di sana gestione ; la finanza pubblica –
ricordiamolo - è bene primario della
società perché è strumentale e necessario a soddisfare qualsiasi esigenza
sociale, è strumento indefettibile di qualsiasi azione politica.
Da ciò
l’interesse, forte, del cittadino ad ottenere una garanzia quanto più ampia
possibile nel suo rapporto con la finanza pubblica e nell’uso che di questa
viene fatto.
La Corte, nel dare
la propria opera di garanzia e di tutela dell’interesse della collettività
all’integrità e sana gestione delle risorse pubbliche, si muove su un
multiforme arco di funzioni.
L’obbligo di
esercitare una pluralità di funzioni e, nello stesso tempo, il momento
unificante di esse si rinviene nella Costituzione che nella Sezione III del
Titolo III individua la Corte dei conti quale “organismo ausiliario”.
In ragione del
fatto che il citato Titolo III concerne “il Governo” si è molto discusso se la
Corte sia organo ausiliario del Governo – come può indurre a ritenere il dato
letterale e di collocazione della norma – oppure del Parlamento, in conformità
alla tradizione storica ed a quanto, sia pure per inciso, è affermato nella
nota sentenza della Corte Costituzionale n. 142
del 1968 in cui si
qualifica la Corte come organo ausiliario del Governo “o meglio” del
Parlamento.
In realtà, a mio
avviso, è una disputa che nel nostro ordinamento attuale non ha più alcuna
ragione di essere: l’aveva quando, in più lontane epoche storiche, vi era il
Governo che era “Governo del Re”, quindi
espressione della volontà del sovrano, e contrapposto ad esso il
Parlamento che ne controllava l’imposizione delle tasse e l’uso del ricavato di
esse a mezzo di una sua longa manus costituita dalla Corte dei conti.
Oggi venuta meno
tale contrapposizione essendo il Governo espressione della volontà della
maggioranza del Parlamento, sulla cui fiducia si regge, la Corte dei conti si
pone necessariamente, per ciò che attiene alla finanza pubblica, nel punto di
congiunzione tra il Governo – quale organo di pianificazione, di impulso, di
coordinatore delle Pubbliche Amministrazioni – e il Parlamento, organo della
sovranità, depositario
del potere di
porre le norme e le regole di condotta e controllore di ultima istanza sui
risultati dell’attività del Governo: in ciò coadiuvato dall’opera della Corte
dei conti, organo a sua volta di cui la Costituzione – art. 100, comma 3 –
garantisce l’indipendenza nei confronti del Governo.
La Corte si
configura ora come un autonomo e indipendente organo della Repubblica secondo
l’insegnamento dato in più sentenze (n. 29 del 1995; n. 244 del 1995; n. 470
del 1997; n. 267 del 2006) dalla Corte Costituzionale che ha definito la Corte
dei conti come organo dello Stato ma non della Stato-apparato, bensì dello
Stato-comunità: comunità costituita evidentemente di tutti gli enti previsti
dal novellato art. 114 della Costituzione che nella somma delle sue
articolazioni abbraccia l’intera comunità dei cittadini.
La prima forma di
garanzia che viene richiesta alla Corte è l’assicurare trasparenza e certezza:
trasparenza nell’azione amministrativa, nella formazione e spendita di risorse;
certezza sulle risultanze dei bilanci, sulla correttezza e sincerità dei dati
forniti dal Governo.
Le funzioni di
tutela date dalla Corte si incentrano in primo luogo nel controllo che, in base
alle leggi attuali, si articola in una pluralità di forme diversificate in
ragione del soggetto controllato, dell’oggetto su cui si esercita e degli
effetti conseguenti al controllo esercitato.
Il controllo, per
moltissimi anni, ha avuto essenzialmente un’unica forma: era un controllo sugli
atti delle Amministrazioni dello Stato, di tipo preventivo rispetto alla
possibilità di esecuzione di essi e , qualora avesse avuto esito negativo,
impediva l’esecuzione dell’atto.
Era
apparentemente un controllo quanto mai efficace nell’impedire l’esecuzione di
atti contrari alle leggi. In realtà lo stesso grande numero di atti da
sottoporre a controllo (da ultimo circa 5 milioni ogni anno, distribuiti tra
gli uffici centrali e periferici) derivante dal fatto che, sostanzialmente,
tutti gli atti delle Amministrazioni erano da sottoporre al controllo
preventivo era un impedimento, in molti casi, allo svolgersi di un controllo in
modo approfondito e, contemporaneamente, celere; controllo che, d’altra parte, poteva
anche costituire un intralcio, obiettivo, alla speditezza dell’azione
amministrativa.
Inoltre tale
controllo non aveva, in caso di esito negativo, un definitivo effetto
impeditivo, essendo previsto dalla legge che il Ministro potesse
chiedere la “registrazione
con riserva” che, una volta effettuata, abilitava l’atto a produrre i suoi
effetti, con l’unico ulteriore onere di comunicazione, da parte della Corte, al
Parlamento.
Né tale controllo,
se effettuato con esito favorevole, era idoneo a generare effetti positivi: né
dal lato oggettivo, in quanto non dava una effettiva e generalizzata
presunzione di legittimità, né dal lato soggettivo con riguardo agli
amministratori.
Bisogna attendere la
norma di cui all’art. 17, comma 30-quater, del d.l. 1 luglio 2009. n. 78,
convertito con legge n. 102 del 2009, come modificata dal d.l. n. 103,
convertito dalla legge n. 141 del 2009, che, riconoscendo un implicito nesso
tra effetti del controllo e giurisdizione, influisce sul lato soggettivo
stabilendo che sia ex-lege esclusa la colpa grave, limitatamente ai profili
presi in considerazione nell’esercizio del controllo, quando il
fatto dannoso tragga
origine dall’emanazione di un atto che abbia favorevolmente superato il
controllo preventivo di legittimità.
Ma il principale
risvolto negativo del controllo preventivo di legittimità, stabilito come
unico, era che la Corte non poteva avere alcuna contezza del seguito prodotto
dagli atti che avevano superato il controllo: esso ignorava perciò totalmente quali effetti finanziari, giuridici e materiali tali atti
avessero prodotto, se fossero stati realizzati i piani, i programmi da essi
previsti o se tutto fosse rimasto lettera morta.
In tal modo la
Corte veniva, sostanzialmente,
fortemente sminuita nella sua funzione ausiliaria verso il Parlamento al
quale non riusciva a fornire dati e notizie adeguati: non è un caso che in
quegli anni le relazioni annuali della Corte al parlamento fossero quanto mai
scarne e povere di contenuti.
Il vero punto di
svolta giunge nel 1994 con la legge n. 20 che, tra l’altro, demanda alla Corte
il controllo successivo su gestioni.
Si deve al
Presidente della Corte dell’epoca l’aver avuto l’intuito della necessità
assoluta che il controllo si estendesse alle conseguenze, agli effetti che gli
atti erano destinati a produrre e perciò comprendesse un’intera gestione e non
si limitasse a considerare singoli frammenti – gli atti amministrativi – ad
essa inerenti; si deve alla tenacia dello stesso Presidente l’aver portato
avanti il disegno riformatore sostanzialmente in solitudine.
Anche tale
riforma, infatti, fu allora osteggiata fortemente da molti magistrati della
Corte forse eccessivamente conservatori o forse affetti da miopia
istituzionale: d’altra parte la storia insegna che gli innovatori, i
riformatori, sono sempre stati oggetto dell’antipatia se non dell’ostilità dei
più.
La riforma del ’94
aprì la strada all’esercizio da parte della Corte di funzioni di maggior peso
ed importanza e, perciò, di maggiore utilità per il Paese.
E’ da quel momento
che le relazioni al Parlamento cominciarono ad essere veramente dense e
significative; si iniziò la prassi di rendere anche “referti speciali”
spontanei; il Parlamento riconobbe via via il ruolo crescente della Corte e
iniziò a chiedere audizioni con un trend in aumento che dura tuttora: era
iniziata così una concreta attività ausiliaria della Corte verso il Parlamento.
Tuttavia tale
importante riforma aveva un difetto: mancava in essa la previsione degli
effetti derivanti dalle relazioni della Corte sul controllo eseguito.
La riforma
puntava, infatti, da un lato sull’opera dei controlli interni
all’Amministrazione e, per altro verso, sull’autocorrezione da parte della
stessa Amministrazione posta di fronte, attraverso le relazioni, ai propri
errori e a indicazioni di migliori pratiche da seguire.
L’esperienza degli
anni successivi ha peraltro dimostrato che i controlli interni, nonostante
sforzi notevoli e in disparte alcuni casi lodevoli, non
sono riusciti,
complessivamente, a incidere positivamente in modo significativo sull’opera
delle Amministrazioni.
Per quanto attiene
all’autocorrezione è mia opinione – peraltro suffragata anche dalla comune
esperienza – che, forse per un nostro congenito costune culturale,
comportamenti “virtuosi” vengono adottati solo se previsti e imposti da norme
giuridiche, non bastando generici richiami alla correttezza o al ben operare.
Si giunge così
alla legge n. 15 del 4 marzo 2009 che, all’art. 11 ha dettato una serie di
norme di riforma della Corte dei conti di grandissima importanza. Questa
normativa, infatti, risolve il problema delle conseguenze del controllo facendo
sì che esso abbia effetti diretti, suoi propri, ma lasciando, ovviamente,
all’Autorità politica – Governo e Parlamento – il potere delle scelte definitive
da adottare successivamente e sulla base del controllo effettuato dalla Corte.
Le norme della
nuova legge proiettano il controllo della Corte e dei suoi effetti nel mondo
della realtà effettiva affrancandolo da ciò che, di fatto, era meramente virtuale
o anche soltanto possibile.
L’azione della
Corte viene perciò posta in asse con il disegno politico complessivo, più volte
dichiarato dall’attuale Governo, di un’azione dei pubblici poteri più celere,
concreta, i cui effetti positivi siano avvertiti da tutti i cittadini e, per
far ciò, necessariamente posta in essere da organi rinnovati nella struttura e
capaci di applicare realmente gli indispensabili criteri di meritocrazia e non
di mera anzianità o, peggio ancora, di appartenenze correntizie.
La Corte può
quindi esercitare ora pienamente le sue funzioni con quel carattere di
ausiliarietà che è suo proprio perché assegnatole dalla Costituzione.
E’ tale carattere
ausiliario che fa sì che le funzioni di controllo della Corte abbiano una
propria forza espansiva che trova riconoscimento e disciplina in numerose norme
che via via si succedono nel tempo.
Basti pensare
al coordinamento generale della finanza
pubblica, previsto dall’art. 9, comma 65, della legge n. 244 del 2007,
confermato anche da sentenze della Corte Costituzionale, o al controllo sui
contratti collettivi di lavoro dei dipendenti pubblici, previsti dal d.lgs 31
marzo 2001, n. 165 (art. 47) e dal d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito con
legge 6 agosto 2008, n. 133.
Basti considerare
anche la norma di cui all’art. 3, comma. 4 della legge n. 20 del 1994 , come
integrato dall’art. 3, comma 65, della citata legge n. 244
del 2007 che
abilita la Corte al controllo delle gestioni delle Autorità indipendenti ai
fini del coordinamento del sistema di finanza pubblica.
Diverse norme
prevedono poi altri particolari tipi di controllo quale, ad esempio, quello
sulla gestione finanziaria di Enti pubblici alle cui entrate contribuisce in
via ordinaria lo Stato. O quello sui bilanci di Regioni e Comuni di cui alla
legge 5 giugno 2003, n. 131 (art. 7, c. 7).
Controllo
mirato soprattutto alla verifica dell’osservanza del patto di stabilità nonché
a controllare il corretto uso dei fondi comunitari da parte di tali Enti
territoriali anche, per tale via, a supporto dell’attività propria
della
Corte dei Conti Europea con la quale, al di là di quanto è d’obbligo in base ai
trattati, la Corte italiana ha stipulato un particolare protocollo di intesa e
collaborazione.
E’
anche interessante notare come la legge 23 dicembre 2005, n. 266, prevede
all’art. 1, comma 166, tra i fini da perseguirsi dalla Corte dei conti, la
“tutela l’unità economica della Repubblica”.
Norma questa che,
con il nitore del suo sobrio ma pregnante dettato contiene, con evidenza, due
importanti affermazioni: La prima è che la Corte dei conti, in linea con quanto
affermato dalla Corte Costituzionale, non può essere inquadrata diversamente
che come Organo della Repubblica, e quindi non di una o un’altra delle entità
che, a norma della Costituzione novellata, compongono la Repubblica italiana:
essendo evidente, per necessità logica e giuridica, che a tutelare un bene o un
interesse proprio della Repubblica può essere chiamato un organo proprio della
Repubblica stessa e non altro.
La seconda è che tale
tutela è riferita alla “unità economica” che può abbracciare quindi anche la
gestione da parte dei pubblici poteri di ciò che concerne il mondo
dell’economia, unitariamente considerato, e non solo quello della finanza
pubblica che del primo è parte e componente.
Dal quadro
normativo qui delineato, in modo necessariamente sommario, emergono chiaramente
due linee parallele seguite dal legislatore, da qualche anno a questa parte,
per quanto riguarda il controllo della Corte dei conti.
La prima persegue
l’obiettivo di porre la Corte al centro di una rete di controllo sulla finanza
pubblica articolata in moduli e procedure diverse a seconda del soggetto e
dell’attività da sottoporre a controllo: ciò che non solo è del tutto razionale
ma risponde anche pienamente alle regole internazionali degli Istituti
superiori di controllo secondo cui è il controllo che si deve modellare sul
controllato e non viceversa.
La seconda linea,
di grande portata innovatrice, ha di mira l’effettività dei risultati del
controllo, prevedendo che, ferma sempre ovviamente la scelta di ultima istanza
del potere politico, esso abbia effetti suoi propri di rilevanza tale da poter
incidere su gestioni in corso o poter anche avere l’effetto di far rimodellare
le risorse pubbliche relative a tali gestioni.
Del
tutto evidente, e condivisibile, in tale complessivo contesto riformatore è poi
lo sforzo di ricomporre in un’armonica sintesi le voci plurime – e talora
discordanti – delle varie sedi in cui la Corte articola la propria competenza.
E’ evidente infatti che se vi sono più sedi decisionali, equiordinate, che
possono pronunciare in modo difforme e senza un puntocentrale di raccordo e
unificazione, ciò può portare a incertezze dell’azione amministrativa con ovvie
ripercussioni negative.
Evidente è perciò
lo scopo di fornire al cittadino un “servizio” di controllo molto più efficace
di quello consistente in mere denunce costituite da relazioni tanto ricche di
contenuti e di lavoro quanto, oggettivamente, povere di conseguenze concrete e
percepibili.
E’
ovvio che un disegno tanto innovatore riguardo alle funzioni che devono essere
svolte esige, per poter essere tradotto in fatti concreti,
un’innovazione
altrettanto forte della governance dell’Istituto: non è pensabile che azioni da
svolgersi, modalità da adottare, individuazione delle persone più adatte a determinati compiti, in presenza di
esperienze e attitudini professionali diversificate, possano, se si vuole
raggiungere lo scopo prefisso, essere decise attraverso procedure
meccanicistiche o solo formalistiche. Procedure di tal genere possono forse
rispondere all’interesse del singolo che tuttavia deve cedere di fronte
all’interesse dell’Istituto e del Paese ad ottenere il migliore esercizio
possibile delle funzioni affidate dalla legge alla Corte.
L’esercizio
ottimale delle funzioni affidate è certo anche, giustamente, motivo di
soddisfazione e di orgoglio professionale ma esso è, prima di tutto, un
servizio da rendersi alla collettività che, anche quale datore di lavoro, ha il diritto di pretendere che
sia il migliore ed il più efficiente possibile.
L’altro strumento
concesso alla Corte per la tutela dei beni pubblici a garanzia dei cittadini è
la giurisdizione di responsabilità, che è data alla Corte dalla Costituzione
perché amministratori disonesti o incapaci
risarciscano il
danno da essi prodotto con dolo o con condotte gravemente colpevoli.
Anche in questo
campo il legislatore recentemente, affidando alla Corte una sorta di funzione
di nomofilachia già propria della Suprema Corte di Cassazione, ha mostrato la
propria volontà che la Corte componga al proprio interno le dispute
giurisprudenziali, per presentare all’esterno un indirizzo quanto più possibile
univoco.
Ciò a vantaggio
indubbiamente della certezza del diritto ma anche quale assicurazione data al
cittadino che prima di agire, e per poter agire con ragionevole sicurezza, deve
poter essere certo di quale sia il contenuto di un precetto che sia dato dalla
legge e non da mutevoli orientamenti del giudice.
Anche per tale via
risulta perciò chiaro come il legislatore abbia perseguito per la Corte un
disegno di effettiva utilità per i cittadini.
E’ questo fine di
utilità che, io credo, deve essere tenuto sempre ben presente e deve orientare
ogni azione dei magistrati della Corte.
Se un giorno,
malaugurato, dovesse spezzarsi il filo dell’utilità che lega la Corte al Parlamento, al Governo, alle
Istituzioni qualcuno potrebbe anche chiedersi se e a cosa serva la Corte, che
cosa dà in cambio di ciò che costa: se vi fosse una risposta negativa – fosse
anche in malafede – forse non basterebbero tradizioni gloriose o sottili
ragionamenti giuridici a evitare il venir meno, in una qualche forma, delle
funzioni di garanzia della Corte e forse della Corte stessa: sarebbe quello un
giorno triste non solo per la Corte ma soprattutto per i cittadini.
Tullio Lazzaro
