* A
cura dell'Ufficio Stampa
CORTE DEI CONTI A SEZIONI
RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE
composta
dai seguenti magistrati:
Lucio Todaro
Marescotti
Presidente
Rocco Di Passio Consigliere
Giorgio Capone Consigliere
Luciana Savagnone Consigliere
Stefano Imperiali Consigliere
Tommaso Miele Consigliere
relatore
Manuela Arrigucci Consigliere
ha emanato la seguente
SENTENZA
nel giudizio sulla questione di massima iscritta al
n. 238/SR/QM del registro di Segreteria delle Sezioni Riunite, deferita
dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana con ordinanza n.
217/2007 del 19 luglio 2007 resa nel giudizio iscritto al n. 470/2005 del
registro di Segreteria della predetta sezione, promosso dal Procuratore
regionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana nei confronti dei
Signori G. G., B. A., T. C., D. P., C. G., C. B., C. B., M. G., e
B. C., tutti rappresentati e difesi dall'Avv.
Stefano Polizzotto, giusta procura a margine della comparsa di costituzione
depositata in data 21 giugno 2007, ed elettivamente domiciliati presso il di
lui studio in Palermo;
Visti tutti gli atti e i documenti del giudizio;
Uditi alla pubblica udienza del 14 novembre 2007,
con l'assistenza della Segretaria d'udienza Stefania Ciai, ed in assenza di
rappresentanti dei convenuti, il Consigliere relatore, dott. Tommaso Miele, e
il Pubblico Ministero nella persona del Vice Proc. gen. dott. Paolo Luigi
Rebecchi.
Svolgimento del processo
1. La Sezione giurisdizionale per
la Regione Siciliana, con ordinanza n. 217/2007 del 19 luglio 2007 resa nel
giudizio iscritto al n. 470/2005 del registro di Segreteria della stessa
sezione, promosso dal Procuratore regionale della Corte dei conti per la
Regione Siciliana nei confronti dei Signori G. G., B. A., T. C., D. P., C. G.,
C. B., C. B., M. G., e B. C., tutti consiglieri comunali del Comune di Itala
(ME) - i quali, con il loro voto favorevole, avevano riconosciuto, con delibera
n. 13 del 18 maggio 2004, il debito fuori bilancio pari ad €uro 54.481,95,
scaturito dalla sentenza di condanna n. 2228/2003 del Tribunale di Messina, e
contestualmente avevano statuito di ricorrere all'indebitamento per il suo
pagamento, mediante l'assunzione di un apposito mutuo presso la Cassa Depositi
e Prestiti, e nei cui confronti la Procura regionale della Corte dei conti per
la Regione Siciliana aveva chiesto l'applicazione della sanzione prevista
dall'art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria
2003), per un importo di €uro 1.012,34 pro-capite, oltre alle spese del
procedimento - ha deferito a queste Sezioni Riunite della Corte dei conti, ai
sensi dell'art. 1, comma 7, del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453,
convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, la soluzione
di una questione di massima articolata nei seguenti connessi, ma distinti,
quesiti:
a) il tipo di procedimento giurisdizionale da
seguire per applicare la sanzione prevista dall'art. 30, comma 15, della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003);
b) il titolo soggettivo di imputazione della
sanzione, e, in particolare, se sia sufficiente la colpa lieve o se sia
necessaria la colpa grave, oltre che il dolo;
c) se vi sia necessità di portare ad esecuzione la
delibera di contrarre un mutuo con la stipula del relativo contratto;
d) se, nel caso di delibera per far fronte ad una
sentenza esecutiva di condanna emessa successivamente al 7 novembre 2001 ma
relativa a fatti accaduti precedentemente alla predetta data, il debito debba
ritenersi “maturato” con il deposito della sentenza di condanna stessa o con il
momento - antecedente - in cui l'ente, soggetto passivo dell'obbligazione
pecuniaria, avrebbe dovuto eseguire la controprestazione;
e) se il destinatario dell'introito della sanzione
pecuniaria sia lo Stato o l'ente di appartenenza degli amministratori che hanno
adottato la delibera.
2. Riferisce la Sezione remittente
che con ricorso depositato in data 19 marzo 2007 la Procura regionale per la
Regione Siciliana conveniva in giudizio i predetti Signori G. G., B. A., T. C.,
D. P., C. G., C. B., C. B., M. G., e B. C., nella loro qualità di componenti
del Consiglio comunale del Comune di Itala (ME), i quali, con il loro voto
favorevole, avevano riconosciuto, con delibera n. 13 del 18 maggio 2004, il
debito fuori bilancio pari ad €uro 54.481,95, scaturito dalla sentenza di
condanna n. 2228/2003 del Tribunale di Messina, e contestualmente avevano
statuito di ricorrere all'indebitamento per il suo pagamento, mediante
l'assunzione di un apposito mutuo presso la Cassa Depositi e Prestiti, per
sentirli condannare al pagamento, in favore del Comune di Itala (ME),
dell'importo di €uro 1.012,34 pro-capite a titolo di sanzione prevista
dall'art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria
2003), oltre alle spese del procedimento, da liquidarsi, queste ultime, in
favore dello Stato.
3. Il giudice remittente ha
ritenuto di dover rimettere la prospettata questione di massima a queste
Sezioni Riunite, ai sensi dell'art. 1, comma 7, del decreto legge 15 novembre
1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n.
19, tenuto conto sia dei contrasti giurisprudenziali esistenti tra le Sezioni
regionali (nessuna pronuncia è stata finora emessa dalle Sezioni Centrali
d'Appello) che hanno dato vita a decisioni difformi in rito e in merito, sia
della particolare complessità della materia, derivante dalla formulazione
sintetica e “atecnica” dell'art. 30, comma 15, della legge n. 289 del
2002. In particolare, la Sezione remittente ha individuato in quelle qui di
seguito esposte le principali questioni che hanno fin qui formato oggetto di un
contrasto giurisprudenziale.
3.1. In primo luogo, il remittente
rileva come, con riferimento al procedimento giurisdizionale da utilizzare per
l'applicazione della sanzione de quo, la stessa Sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana (sentenze n. 2376/2006 e n. 3198/2006) ha ritenuto che
il procedimento da utilizzare per l'applicazione della sanzione rientri
nell'ambito dei giudizi ad istanza di parte, disciplinati dall'art. 58 del R.D.
n. 1038/1933, senza necessità, dunque, per il procuratore agente, di emettere
preventivamente l'invito a dedurre, considerato che l'iniziativa non è di
competenza esclusiva dello stesso, e che “la configurazione dell'illecito
prescinde da una immediata e diretta lesione patrimoniale”; la Sezione Marche
(sentenza n. 151/2007) e la Sezione Umbria (sentenza n. 128/2007) hanno
ritenuto, per contro, che debba trovare applicazione la disciplina
dell'ordinario giudizio di responsabilità, prevista dagli artt. 43 e seguenti
del R.D. n. 1038/1933 e dall'art. 5 della legge n. 19/1994, sia perché il
giudizio ad istanza di parte è un istituto avente natura residuale e ormai
obsoleto, sia perché l'iniziativa spetta esclusivamente all'attore pubblico e
non a “chiunque vi abbia interesse” (cfr. pagg. 8 e 9 ordinanza di remissione).
3.2. La Sezione remittente rileva,
poi, come con riferimento all'elemento soggettivo richiesto ai fini della
configurazione della fattispecie sanzionatoria de quo, la Sezione Lazio
(sentenza n. 3001/2005) individua lo stesso anche nella colpa lieve,
trattandosi di “fattispecie di responsabilità tipizzata dalla stessa legge”;
per contro, la stessa Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
(sentenza n. 3198/2006) e la Sezione Marche (sentenza n. 151/2007), pur
condividendo le suddette conclusioni, richiamano i principi di cui all'art. 3
della legge n. 689/1981, per la sua forza espansiva. La Sezione Umbria, poi
(sentenza n. 128/2007), sostiene che la sanzione in questione “si caratterizza
come una ipotesi di illecito in cui rileva la colpa grave, oltre - come è ovvio
- il dolo”, soffermando l'attenzione sulla particolare formulazione letterale
della norma, che “non vieta il ricorso all'indebitamento in sé, ma vieta il
ricorso all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento”.
3.3. Altra questione oggetto di
contrasto giurisprudenziale è, poi, secondo il remittente, la questione
dell'elemento oggettivo, ovvero degli elementi necessari ai fini della
configurazione della fattispecie sanzionatoria, e cioè, se vi sia necessità di
portare ad esecuzione la delibera di contrarre un mutuo con la stipula del
relativo contratto, o se invece la fattispecie si concretizza con la sola
adozione della delibera di contrarre il mutuo. A tale riguardo la Sezione
remittente osserva come la stessa Sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana (sentenza n. 3198/2006) e la Sezione Marche (sentenza n. 151/2007)
ritengono che, per applicare la sanzione, è sufficiente la semplice adozione
della delibera a contrarre un mutuo per far fronte a spese diverse da quelle di
investimento in quanto la norma de qua, stante la sua formulazione, non
richiede alcun elemento aggiuntivo, ed è tesa a salvaguardare gli equilibri di
bilancio e la sana gestione finanziaria dell'ente, beni meritevoli di particolare
ed anticipata protezione. La Sezione Lazio (sentenza n. 3001/2005) e la Sezione
Umbria (sentenza n. 128/2007), argomentando dal principio di offensività,
sostengono, invece, che perché possa applicarsi la sanzione in parola è
necessario che la delibera di indebitamento sia stata posta in esecuzione, con
la stipula del relativo contratto.
3.4. Una ulteriore questione, a
parere del remittente, riguarda il problema della “maturazione del debito”,
ovvero, “se, nel caso di delibera per far fronte ad una sentenza esecutiva
di condanna emessa successivamente al 7 novembre 2001 ma relativa a fatti
accaduti precedentemente alla predetta data, il debito debba ritenersi
“maturato” con il deposito della sentenza di condanna stessa o con il momento -
antecedente - in cui l'ente, soggetto passivo dell'obbligazione pecuniaria,
avrebbe dovuto eseguire la controprestazione”. Osserva, a tale riguardo la
Sezione remittente che nel caso di delibera per contrarre un mutuo adottata per
far fronte ad una sentenza esecutiva di condanna a pagare una somma di denaro,
depositata successivamente al 7 novembre 2001 (data di entrata in vigore della
nuova disposizione di cui all'art. 119, comma 6, della Costituzione, come
novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), relativa a “fatti”
accaduti precedentemente, la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
(sentenza n. 3198/2006) sostiene, richiamando l'art. 194 del d.lgs. n.
267/2000, che il debito debba ritenersi “maturato” al momento del deposito
della sentenza stessa, prescindendo “da ogni ulteriore considerazione sulla
fonte remota del debito (contratto, fatto illecito o altro fatto o atto idoneo
a produrre l'obbligazione, secondo il disposto dell'art. 1173 c.c.)”; la
Sezione Lazio (sentenza n. 3001/2005), invece, pur evocando la citata norma,
pone l'attenzione sulla circostanza che in caso di sentenza di condanna il “debito
non nasce - e quindi - non matura con la sentenza, ma preesiste ad essa,
essendo insorto nel momento in cui il soggetto passivo dell'obbligazione
avrebbe dovuto effettuare la controprestazione che il giudice accerta non
essere stata effettuata e per la quale emette condanna di pagamento a favore
del creditore”, con la conseguenza che “si dovrebbe scindere la sorte
capitale dagli accessori del credito, la prima restando ancorata alla data
della accertata esigibilità del credito e i secondi venendo a compiuta
esistenza solo alla data di deposito della sentenza”.
3.5. Un'ultima questione oggetto di
contrasto giurisprudenziale è, infine, secondo il remittente, quella dell'ente
destinatario della sanzione pecuniaria, essendovi state la Sezione Siciliana
(sentenza n. 3198/2006) e la Sezione Marche (sentenza n. 151/2007) che hanno
sostenuto che debba essere lo Stato a dover incassare la sanzione, menzionando,
in proposito, la sentenza della Corte Costituzionale n. 187/1999, vista
l'assoluta omogeneità tra la sanzione di cui all'art. 46 del R.D. n. 1214/1934
e quella in esame, mentre la Sezione Toscana (sentenza n. 609/2006) ritiene
scontato che il destinatario della sanzione debba essere l'ente di appartenenza
degli amministratori.
A parere della Sezione remittente l'evidenziato contrasto
giurisprudenziale in merito alle questioni sopra prospettate, tutte di indubbia
rilevanza, costituisce presupposto idoneo a rimettere gli atti a queste Sezioni
Riunite affinché chiariscano, in applicazione dell'art. 1, comma 7, del d.l. n.
453 del 1993, convertito nella legge n. 19 del 1994, quali siano le soluzioni
da dare alle stesse, e si pronuncino, in particolare, sulla questione di
massima articolata nei seguenti connessi, ma distinti, quesiti:
<<a) il tipo di procedimento giurisdizionale
da seguire per applicare la sanzione prevista dall'art. 30, comma 15, della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003);
b) il titolo soggettivo di imputazione della
sanzione, e, in particolare, se sia sufficiente la colpa lieve o se sia
necessaria la colpa grave, oltre che il dolo;
c) se vi sia necessità di portare ad esecuzione la
delibera di contrarre un mutuo con la stipula del relativo contratto;
d) se, nel caso di delibera per far fronte ad una
sentenza esecutiva di condanna emessa successivamente al 7 novembre 2001 ma
relativa a fatti accaduti precedentemente alla predetta data, il debito debba
ritenersi “maturato” con il deposito della sentenza di condanna stessa o con il
momento - antecedente - in cui l'ente, soggetto passivo dell'obbligazione
pecuniaria, avrebbe dovuto eseguire la controprestazione;
e) se il destinatario dell'introito della sanzione
pecuniaria sia lo Stato o l'ente di appartenenza degli amministratori che hanno
adottato la delibera>>.
4. Con memoria del 17 ottobre
2007, depositata in atti in pari data, il Procuratore Generale ha rassegnato le
proprie considerazioni sulle questioni di massima di cui all'ordinanza in
epigrafe. In particolare, con riferimento al primo quesito, riguardante il tipo
di procedimento giurisdizionale da seguire per applicare la sanzione prevista
dall'art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002, e cioè, se debba o meno, nel
relativo giudizio, essere previamente emesso l'invito a dedurre ai sensi
dell'art. 5 della legge n. 19 del 1994, la Procura Generale, nel condividere,
sul punto, quanto affermato dalla Sezione giurisdizionale per la Sicilia nelle
sentenze n. 2376 e 3198 del 2006, e cioè, che <<la mancanza nell'art.
30, comma 15, della legge n. 289/2002 di elementi evocativi la nozione di
“responsabilità amministrativa”, espressamente presenti, invece, in altra
disposizione della medesima legge (cfr. art. 24, comma 4), costituisce elemento
che rafforza la conclusione secondo cui il giudizio della sanzione di cui
all'art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 non è assimilabile ad un
ordinario giudizio di responsabilità e, conseguentemente, non è vincolato al
rispetto di quei passaggi procedurali imposti dall'art. 5 della legge n.
19/1994>>, ritiene <<di condividere l'orientamento per il
quale l'introduzione del giudizio relativo alla fattispecie sanzionatoria in
esame non richieda la previa emissione dell'invito a dedurre ex art. 5 della
legge n. 19/1994>> (cfr. pag. 21 memoria della Procura generale del
17 ottobre 2007, depositata in atti in pari data 2007).
Con riferimento al secondo quesito, riguardante, come si è
detto, il titolo soggettivo di imputazione della sanzione, e cioè, se sia
sufficiente la colpa lieve o se sia necessaria la colpa grave, oltre che il
dolo, la Procura generale ritiene che la fattispecie in esame non richieda, per
il suo perfezionamento, il requisito soggettivo minimo della colpa grave (cfr.
pag. 24 memoria della Procura generale del 17 ottobre 2007).
Relativamente al terzo quesito, la Procura generale
ritiene <<di poter condividere l'assunto per il quale il
perfezionamento della fattispecie prescinde dalla effettiva stipulazione del
contratto di mutuo, essendo la norma posta a presidio di corretti comportamenti
dei pubblici amministratori a tutela della finanza pubblica, e correlata alla
mera assunzione della relativa delibera>> (cfr. pag. 24 memoria della
Procura generale del 17 ottobre 2007).
Circa il quarto quesito, relativo alla data di
“maturazione” del debito, connesso, in particolare, alla fattispecie di debito
fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva, la Procura generale,
nell'osservare come <<nel caso di debito derivante da sentenza esecutiva
(art. 194, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 267/2000) è alla sentenza (e quindi
alla data della sua pubblicazione, che, ai sensi dell'art. 133 c.p.c. avviene
con il deposito) che deve farsi riferimento per individuare quando il debito
dell'ente, divenendo certo e liquido, è maturato, e non all'obbligazione
originaria sorta in base ad una delle fonti ipotizzate dall'art. 1173 c.c. (ad
es.: atto illecito dell'ente) e divenuta oggetto di controversia giudiziale
definita con la sentenza di condanna dell'ente>> (cfr. pag. 30
memoria della Procura generale del 17 ottobre 2007), chiede che al quesito sia
data risposta nel senso di ritenere che <<la data di maturazione del
debito debba essere individuata nel momento del deposito della sentenza
esecutiva>> (cfr. pag. 24 memoria della Procura generale del 17
ottobre 2007).
Per quanto concerne, infine, il quinto quesito, relativo
alla individuazione del soggetto che deve introitare la sanzione, la Procura
generale ritiene che il destinatario dell'importo della sanzione debba essere
individuato nell'erario statale (cfr. pag. 34 memoria della Procura generale
del 17 ottobre 2007).
5. I convenuti nel giudizio
innanzi alla Sezione remittente non hanno depositato atti difensivi nel
presente giudizio.
6. All'udienza pubblica odierna,
in assenza di rappresenti dei convenuti, il rappresentante del pubblico
ministero, nel richiamarsi alla memoria già versata in atti, ha diffusamente
illustrato le argomentazioni in essa prospettate, ribadendo le conclusioni già
rassegnate per iscritto. Sentito l'intervento del rappresentante della Procura
generale, in assenza di rappresentanti di altre parti, la causa è stata
trattenuta in decisione.
Motivi
della decisione
1. Con l'ordinanza in epigrafe la
Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana ha chiesto a queste Sezioni
Riunite di pronunciarsi, ai sensi dell'art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre
1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n.
19, sulla questione di massima articolata nei seguenti connessi, ma distinti,
quesiti:
a) il tipo di procedimento giurisdizionale da
seguire per applicare la sanzione prevista dall'art. 30, comma 15, della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003);
b) il titolo soggettivo di imputazione della sanzione,
e, in particolare, se sia sufficiente la colpa lieve o se sia necessaria la
colpa grave, oltre che il dolo;
c) se vi sia necessità di portare ad esecuzione la
delibera di contrarre un mutuo con la stipula del relativo contratto;
d) se, nel caso di delibera per far fronte ad una
sentenza esecutiva di condanna emessa successivamente al 7 novembre 2001 ma
relativa a fatti accaduti precedentemente alla predetta data, il debito debba
ritenersi “maturato” con il deposito della sentenza di condanna stessa o con il
momento - antecedente - in cui l'ente, soggetto passivo dell'obbligazione
pecuniaria, avrebbe dovuto eseguire la controprestazione;
e) se il destinatario dell'introito della sanzione
pecuniaria sia lo Stato o l'ente di appartenenza degli amministratori che hanno
adottato la delibera.
Come si è detto in narrativa, la Sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana ha ritenuto di dover rimettere la prospettata
questione di massima a queste Sezioni Riunite, avendo riscontrato nella
giurisprudenza fin qui intervenuta sulla applicazione della sanzione prevista
dall'art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria
2003) un contrasto giurisprudenziale in ordine ai punti summenzionati, nei
termini già esposti in narrativa.
2. Ciò premesso, giova ricordare
che l'art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge
finanziaria 2003) prevede che <<qualora gli enti territoriali
ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di
investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi
atti e contratti sono nulli>>, aggiungendo, nella seconda parte della
norma, che <<le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei
conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera,
la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un
massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento di
commissione della violazione>> (art. 30, comma 15, legge 27 dicembre
2002, n. 289).
Con tale disposizione il legislatore, a fronte del ricorso
all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in
violazione dell'art. 119 della Costituzione, ha previsto, quindi, una duplice
sanzione: da un lato, ha sancito, sul piano oggettivo, e civilistico, la
nullità degli atti e contratti relativi all'indebitamento, dall'altro, ha
introdotto, sul piano soggettivo, e cioè, sul piano della responsabilità dei
soggetti che abbiano deliberato il ricorso all'indebitamento in violazione del
predetto divieto, una sanzione pecuniaria pari a un multiplo dell'indennità di
carica percepita.
Come è dato rilevare dal testo della disposizione in
esame, in essa si fa espresso riferimento all'art. 119, sesto comma, della
Costituzione (come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3)
nella parte in cui, per l'appunto, sancisce che <<i Comuni, le
Province, le Città metropolitane e le Regioni (…) possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento>>. Il
principio, elevato nel 2001 al rango di norma costituzionale, e il cui
bene-valore tutelato è agevolmente individuabile negli “equilibri di bilancio”,
e finalizzato sostanzialmente al contenimento dell'indebitamento, ritenuto -
evidentemente - una delle cause primarie degli squilibri di bilancio,
consentendolo “solo per finanziare spese di investimento”, era in realtà già
presente nel testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali
approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che all'art. 202, comma 1,
prevedeva, appunto, che <<il ricorso all'indebitamento (..) è ammesso
esclusivamente nelle forme previste dalle leggi vigenti in materia e per la
realizzazione degli investimenti>> (la norma rappresenta, peraltro,
la trasposizione nel testo unico del previgente art. 44, comma 1, del d.lgs. 25
febbraio 1995, n. 77).
Nell'originaria previsione del d.lgs. 18 agosto 2000, n.
267, tuttavia, sussisteva una importante deroga al suddetto divieto, essendo
consentito l'indebitamento come extrema ratio per far fronte ai “debiti
fuori bilancio” riconosciuti come legittimi (cfr. art. 194, co. 1, in combinato
disposto con il comma 3 dello stesso art. 194 e con il citato art. 202). Dopo
la citata riforma costituzionale, essendo venuta meno tale deroga, il
legislatore è dovuto nuovamente intervenire per meglio definire (e in qualche
misura mitigare) l'ambito temporale di applicazione del divieto in discorso,
chiarendo che <<per il finanziamento di spese di parte corrente, il
comma 3 dell'articolo 194 del citato testo unico (..) si applica limitatamente
alla copertura dei debiti fuori bilancio maturati anteriormente alla data di
entrata in vigore>> della citata legge costituzionale, e cioè all'8
novembre 2001 (art. 41 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 - legge finanziaria
2002).
L'ambito soggettivo di applicazione della norma, mediante
l'individuazione dei soggetti interessati al divieto, nonché le nozioni di
“indebitamento” e di “investimento”, sono state poi precisate dall'art. 3,
commi 16 e seguenti, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria
2004). Con l'art. 5 del d.l. 29 marzo 2004, n. 80, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 maggio 2004, n. 140, il legislatore ha ribadito
il vincolo in parola anche con riferimento agli enti dissestati, prevedendo che
le disposizioni del d.lgs. n. 267/2000 <<che disciplinano l'assunzione
di mutui per il risanamento dell'ente locale dissestato, nonché la
contribuzione statale sul relativo onere di ammortamento non trovano
applicazione nei confronti degli enti locali che hanno deliberato lo stato di
dissesto finanziario a decorrere>> dall'8 novembre 2001.
Preme ricordare, peraltro, che allo stato della vigente
legislazione posta a tutela della finanza pubblica, il rispetto del suddetto
divieto di indebitamento, insieme al rispetto del c.d. “patto di stabilità
interno”, rappresenta un elemento di centrale rilevanza <<ai fini
della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della
finanza pubblica>> (cfr. art. 1, commi 166 e 167, legge 23 dicembre
2005, n. 266 - legge finanziaria 2006).
3. Così ricostruito il contesto
normativo di riferimento della disposizione di cui all'art. 30, comma 15, della
legge n. 289/2002, va anche rilevato come la stessa configuri una particolare
fattispecie di responsabilità sanzionatoria che differisce e va tenuta
nettamente distinta dalla ordinaria responsabilità amministrativa-contabile
“per danno” di tipo risarcitorio, di cui solitamente conosce il giudice
contabile. In proposito giova considerare, infatti, che la potenziale lesione
degli equilibri di bilancio, che trova sanzione nella norma in commento,
prescinde dal verificarsi di un “danno” risarcibile in senso proprio; peraltro,
i due profili (quello sanzionatorio e quello risarcitorio), pur restando
divisi, possono tuttavia coesistere, qualora, in conseguenza della violazione
del vincolo costituzionale, venga a verificarsi per l'amministrazione pubblica
anche un danno patrimonialmente valutabile (cfr., in terminiis, Sez.
giur. Lazio, 20 dicembre 2005, n. 3001). Mentre, infatti, la responsabilità
amministrativa di tipo risarcitorio di cui solitamente conosce la Corte è
finalizzata al risarcimento del danno patrimoniale subìto dall'amministrazione
pubblica in relazione alla violazione di obblighi di servizio, nella
fattispecie in parola la violazione del vincolo costituzionale di cui all'art.
119, sesto comma, della Costituzione, viene sanzionata a prescindere dalla
produzione di un danno, avendo il legislatore ritenuto meritevole di
particolare protezione la regola dell'equilibrio di bilancio anche quando la
sua violazione non comporti un danno attuale e concreto valutabile
economicamente, ma soltanto il pericolo di disequilibri che incidano
negativamente sulla stabilità della finanza pubblica nel suo complesso. In
considerazione di ciò, è irrilevante - ai fini della irrogazione della sanzione
- che la violazione del divieto costituzionale abbia cagionato un danno, tenuto
conto, altresì, che la sanzione è commisurata a parametri certi (le indennità
percepite dagli amministratori al momento della violazione) ed è irrogabile,
nei limiti minimo e massimo individuati dalla legge stessa, in ragione della
mera potenzialità lesiva insita nella violazione del vincolo costituzionale di
cui all'art. 119, sesto comma, della Costituzione. In considerazione di ciò,
questo particolare tipo di responsabilità amministrativa (quella sanzionatoria)
- al contrario della responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio, che
non può sussistere se non in presenza di un danno risarcibile - non implica necessariamente
la sussistenza di un danno patrimoniale, in quanto, essendo di tipo
sanzionatorio e non risarcitorio, può sussistere pur allorquando non si sia
verificato alcun danno patrimonialmente rilevante per le finanze dell'ente di
appartenenza dell'amministratore o del dipendente pubblico che abbia violato il
precetto previsto dalla legge, e a cui la legge stessa riconnette
l'applicazione di una sanzione. Ciò è a dire che, ai fini della sussistenza
della responsabilità amministrativa di tipo sanzionatorio non occorre, da parte
del giudice, verificare la sussistenza di un danno ingiusto risarcibile, non
essendo, appunto, una forma di responsabilità per danno, ma è necessario che si
accerti la mera violazione del precetto previsto dalla legge, oltre, ovviamente,
l'elemento psicologico. E' evidente, peraltro, che, ove quella stessa condotta
illecita dovesse cagionare un danno patrimoniale, economicamente valutabile, la
fattispecie comporterebbe altresì la responsabilità amministrativa di tipo
risarcitorio, che - come è noto - è configurata dal legislatore mediante il
ricorso ad una clausola generale, secondo cui la responsabilità discende
dall'aver cagionato un danno patrimoniale all'amministrazione pubblica, in
violazione degli obblighi di servizio e con comportamenti omissivi o commissivi
connotati dall'elemento soggettivo del dolo o della colpa grave.
3.1. La sanzione in parola si
inquadra in quel sistema tipizzato di fattispecie di responsabilità
sanzionatoria che si è venuto delineando, negli ultimi anni, mediante la
previsione, sul piano legislativo, di fattispecie tipizzate di illeciti
amministrativo-contabili, che si aggiungono alle tradizionali fattispecie di
responsabilità sanzionatoria già conosciute dall'ordinamento e rientranti nella
giurisdizione della Corte dei conti, come, ad esempio, quella prevista dal
combinato disposto delle disposizioni di cui agli artt. 45, comma 2, lett. c),
e 46, comma 1, del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, che stanno dando luogo ad un
vero e proprio sistema sanzionatorio contabile (cfr. Sez. giur. Umbria, 8
maggio 2007, n. 128) che si affianca, nella tutela delle risorse pubbliche, al
sistema tradizionale della responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio
basato sulla clausola generale del risarcimento dei danni.
4. Il fatto che la sanzione
prevista dall'art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 configuri una
particolare fattispecie di responsabilità sanzionatoria devoluta alla
giurisdizione della Corte dei conti, non deve indurre, peraltro, a ritenere,
sul piano teorico ricostruttivo, che la responsabilità amministrativa abbia, in
via generale, una connotazione sanzionatoria piuttosto che risarcitoria. Ed
infatti, fermo restando che la responsabilità amministrativa per danno ha, in
via generale, sicuramente natura risarcitoria, il fatto che quella prevista
dall'art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 configuri una particolare
fattispecie di responsabilità sanzionatoria non solo non costituisce argomento
decisivo per ritenere, sul piano teorico ricostruttivo, che la responsabilità
amministrativa abbia, in via generale, una connotazione sanzionatoria piuttosto
che risarcitoria, ma induce, per contro, a ritenere che, alla luce
dell'ordinamento vigente, la stessa (la responsabilità di tipo sanzionatorio) è
sicuramente compatibile, nel sistema delle responsabilità devolute alla
cognizione della Corte dei conti, con la stessa responsabilità amministrativa
di tipo risarcitorio.
In proposito giova considerare, infatti, che l'art. 103,
comma 2, della Costituzione, nel prevedere e disciplinare la giurisdizione
della Corte dei conti prevede espressamente che <<la Corte dei conti
ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre
specificate dalla legge>>, così attribuendo alla giurisdizione del
giudice contabile non solo, in via generale, la responsabilità amministrativa
per danno, e quindi di tipo risarcitorio, generica, nel senso di responsabilità
non tipizzata, che trova comunque la sua fonte <<nelle materie di
contabilità pubblica>> (prima parte della disposizione di cui
all'art. 103, comma 2, Cost.), ma anche, in via speciale, le altre fattispecie
di responsabilità di tipo non risarcitorio, quali possono essere, appunto, le
fattispecie di responsabilità sanzionatoria come quella prevista dall'art. 30,
comma 15, della legge n. 289/2002, o come quella prevista dal combinato
disposto delle disposizioni di cui agli artt. 45, comma 2, lett. c), e 46,
comma 1, del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e che trovano la loro fonte e la
loro previsione, a livello costituzionale, <<nelle altre (materie -
ndr) specificate dalla legge>> (seconda parte della disposizione di
cui all'art. 103, comma 2, Cost.), o addirittura nella stessa prima parte della
stessa disposizione costituzionale, disciplinando essa comunque un istituto -
come quello del divieto di indebitamento - sicuramente rientrante <<nelle
materie di contabilità pubblica>>.
5. Così ricostruito, sul piano
teorico e a livello costituzionale, il quadro di riferimento della
responsabilità amministrativa per danno, di tipo risarcitorio, e la
responsabilità amministrativa di tipo sanzionatorio, è appena il caso di
osservare che le stesse sono entrambe riconducibili alla più generale categoria
della responsabilità amministrativa degli amministratori e dei dipendenti
pubblici devoluta alla giurisdizione della Corte dei conti, in quanto
compatibili - come si è detto - non solo sul piano normativo, e segnatamente a
livello costituzionale, ma anche sul piano concettuale, fermo restando che esse
hanno natura e disciplina normativa diversa.
Ed infatti, mentre la prima (la responsabilità
amministrativa per danno, di tipo risarcitorio), è - come si è detto - un tipo
di responsabilità generica, nel senso che non è tipizzata né nei comportamenti,
né nella quantificazione del debito - né potrebbe esserlo - e che, in quanto
risarcitoria, si configura, come è noto, ogni qualvolta vi sia un danno
patrimoniale risarcibile, economicamente valutabile, attuale e concreto,
sofferto dall'amministrazione pubblica, sempreché il comportamento omissivo o commissivo
del soggetto, o dei soggetti, a cui il danno è ricollegabile sia connotato
dall'elemento psicologico del dolo o della colpa grave, la seconda (la
responsabilità amministrativa sanzionatoria) è un tipo di responsabilità
amministrativa che non può essere generica, ma tipizzata, in quanto, essendo di
tipo sanzionatorio, le relative fattispecie devono necessariamente
corrispondere ai parametri costituzionali di cui al summenzionato art. 25 della
Costituzione, e cioè, al principio di stretta legalità nella molteplice
accezione della tipicità, della tassatività (nel senso che le fattispecie
legali non sono suscettibili di interpretazione analogica), della
determinatezza, e della specificità (nel senso che la legge deve molto
puntualmente indicare ogni elemento dell'intera fattispecie sanzionatoria, e
cioè, sia con riferimento al precetto che alla sanzione).
6. Tutto ciò premesso sul piano
dei principi e sul piano della ricostruzione sistematica delle diverse forme di
responsabilità rientranti nella giurisdizione della Corte dei conti ai sensi
dell'art. 103, comma 2, della Costituzione, passando alla soluzione dei quesiti
prospettati con l'ordinanza in epigrafe, deve rilevarsi che il giudice
remittente chiede, in primo luogo, di pronunciarsi in ordine al “tipo di
procedimento giurisdizionale da seguire per applicare la sanzione prevista
dall'art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria
2003)” (primo quesito).
Sebbene la legge nulla dica in ordine al tipo di
procedimento da seguire per l'applicazione, da parte delle sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti, della sanzione in parola, queste Sezioni
Riunite ritengono che debba essere seguita, al riguardo, la disciplina
dell'ordinario giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti prevista
dagli artt. 43 e seguenti del R.D. n. 1038/1933 e dall'art. 5 della legge n.
19/1994, non potendo trovare applicazione, in tali ipotesi, le modalità
procedurali previste dal capo terzo del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 sui
giudizi ad istanza di parte (artt. dal 52 al 59), come pure è stato sostenuto
(cfr. Sez. giur. Regione Siciliana, n. 2376/2006 e n. 3198/2006). Queste
ultime, infatti, mal si adattano alla applicazione della sanzione di cui
all'art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002, sia perché il giudizio ad
istanza di parte è un istituto avente natura residuale che presuppone un'azione
di privati, sia perché l'iniziativa, nel caso di specie, spetta esclusivamente
all'attore pubblico e non a “chiunque vi abbia interesse”, stante anche la
obbligatorietà e la non rinunciabilità della relativa azione, da rapportare in
via esclusiva al pubblico ministero contabile, portatore dell'interesse al
corretto funzionamento della contabilità pubblica, in una con l'azione erariale
di danno (cfr. Sez. giur. Umbria, n. 128/2007), e senza che possa configurarsi
una sorta di azione popolare non prevista dalla legge.
A tale riguardo preme rilevare, infatti, che il “giudizio
ad istanza di parte” ex art. 58 del R.D. n. 1038/1933, è intrinsecamente
inidoneo a dare compiuta disciplina processuale alla fattispecie sanzionatoria
in parola, né appare verosimile sostenere che chiunque potrebbe agire per
l'applicazione della sanzione in base ad una mera e del tutto atipica
“istanza”, ex art. 1 del R.D. n°1038/1933. In proposito giova
considerare, infatti, in primo luogo, che l'art. 1 del R.D. n. 1038/1933 si
riferisce essenzialmente alle “istanze” dei privati intese come ricorsi, mentre
nel successivo articolo 2 del medesimo testo normativo si parla degli “atti che
promanano dal Procuratore” in ipotesi in cui sia stato sollecitato da istanze
di terzi, da intendersi quali denunce.
Alla stregua di tali considerazioni queste Sezioni Riunite
ritengono, quindi, che alla fattispecie sanzionatoria in parola debba essere
applicata la disciplina dell'ordinario giudizio di responsabilità dinanzi alla
Corte dei conti prevista dagli artt. 43 e seguenti del R.D. n. 1038/1933 e
dall'art. 5 della legge n. 19/1994, con il conseguente obbligo, per il pubblico
ministero agente, di emettere preventivamente l'invito a dedurre; ciò,
anzitutto, al fine di una maggiore garanzia del contraddittorio con i presunti
responsabili dell'illecito, atteso che la possibilità di una maggiore e più
ponderata valutazione delle ragioni e circostanze addotte dalla parte convenuta
possono essere maggiormente salvaguardate con la predisposizione e l'invio
dell'invito a dedurre; il quale, altresì, si appalesa utile per anche
l'economia processuale, ove le deduzioni di parte dovessero portare ad una
archiviazione della vertenza.
7. Un ulteriore quesito
prospettato dal remittente riguarda “il titolo soggettivo di imputazione della
sanzione”, essendo stato prospettato il dubbio, “in particolare, se (ai fini
della applicazione della sanzione) sia sufficiente la colpa lieve o se sia
necessaria la colpa grave, oltre che il dolo” (secondo quesito).
In proposito queste Sezioni Riunite ritengono che ai fini
della configurazione della fattispecie sanzionatoria prevista dall'art. 30,
comma 15, della legge n. 289/2002, e della conseguente applicazione della
sanzione ivi prevista, sia necessaria la sussistenza della colpa grave, o,
ovviamente, del dolo, e ciò nella considerazione, desunta dal dato letterale
della norma, che la disposizione di cui all'art. 1, comma 1, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, come modificato dall'art. 3, comma 1, del decreto legge 23
ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre
1996, n. 639, nel disciplinare l'elemento soggettivo ai fini della sussistenza
della “responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte
dei conti in materia di contabilità pubblica”, stabilisce espressamente che <<la
responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti
in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle
omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando
l'insindacabilità, nel merito, delle scelte discrezionali>> (art. 1,
comma 1, legge n. 20/1994 come modificato dall'art. 3, comma 1, legge n. 639/1996).
In altre parole, pur alla luce delle diverse posizioni
assunte, sul piano giurisprudenziale, dalle sezioni che si sono fin qui
pronunciate sulla questione, e che oscillano tra il ritenere necessaria la
“colpa grave” (cfr. Sez. giur. Umbria, n. 128/2007), e il ritenere sufficiente
una qualsiasi colpa, seppur lieve (cfr. Sez. giur. Lazio, n. 3001/2005) o
“lievissima”, secondo i principi generali in materia di sanzioni amministrative
di cui all'art. 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (cfr. Sez. giur. Regione
Siciliana, n. 3198/2006, Sez. giur. Marche, n. 151/2007), queste Sezioni
Riunite ritengono che non possa, in ogni caso, prescindersi dal dato letterale
della citata disposizione di cui all'art. 1, comma 1, della legge n. 20/1994,
come modificato dall'art. 3, comma 1, del d.l. n. 543/1996, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 639/1996, in cui il legislatore, senza operare
alcuna distinzione fra le diverse forme di responsabilità (responsabilità
amministrativa di tipo risarcitorio e responsabilità amministrativa di tipo
sanzionatorio, come quella in parola), ha stabilito espressamente che <<la
responsabilità (senza alcuna distinzione - ndr) dei soggetti (comunque - ndr)
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità
pubblica (e non v'è dubbio alcuno che, sulla base di quanto sopra si è detto,
anche la fattispecie sanzionatoria in parola rientri fra le materie di
contabilità pubblica - ndr) è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni
commessi con dolo o con colpa grave (..)>>.
Sulla base di tale considerazione, da ritenere assorbente
e decisiva rispetto ad ogni altra, si ritiene che il titolo soggettivo di
imputazione della sanzione di cui all'art. 30, comma 15, della legge n.
289/2002, debba essere determinato e valutato ai sensi dell'art. 1, comma 1,
della legge n. 20/1994, come modificato dall'art. 3, comma 1, del d.l. n.
543/1996, convertito, con modificazioni, nella legge n. 639/1996, e che
pertanto, ai fini della applicazione della sanzione in parola nei confronti
degli amministratori che abbiano deliberato il ricorso all'indebitamento per
spese diverse da quelle di investimento, è necessario che ricorra, nella
fattispecie concreta, l'elemento soggettivo della colpa grave, o, ovviamente,
del dolo. Spetta poi al giudice di merito valutare le singole fattispecie ed
enucleare una casistica idonea a formare utili precedenti giurisprudenziali
sulla gravità dei comportamenti tenuti dagli amministratori.
8. Il giudice remittente chiede,
poi, di far conoscere “se ai fini della configurazione della fattispecie
sanzionatoria vi sia necessità di portare ad esecuzione la delibera di
contrarre un mutuo con la stipula del relativo contratto o se invece la
fattispecie si concretizza con la sola adozione della delibera di contrarre il
mutuo” (terzo quesito).
Sul punto, come rappresenta il remittente, si è registrato
un contrasto giurisprudenziale in quanto, la stessa Sezione giurisdizionale per
la Regione Siciliana (sentenza n. 3198/2006) e la Sezione Marche (sentenza n. 151/2007)
hanno ritenuto che, per applicare la sanzione, è sufficiente la semplice
adozione della delibera a contrarre un mutuo per far fronte a spese diverse da
quelle di investimento, e ciò nella considerazione che la norma de qua,
stante la sua formulazione, non richiede alcun elemento aggiuntivo ed è tesa a
salvaguardare gli equilibri di bilancio e la sana gestione finanziaria
dell'ente, beni meritevoli di particolare ed anticipata protezione, mentre la
Sezione Lazio (sentenza n. 3001/2005) e la Sezione Umbria (sentenza n.
128/2007), argomentando dal principio di offensività, hanno sostenuto, per
contro, che la delibera di indebitamento debba essere posta ad esecuzione, con
la stipula del relativo contratto.
Al riguardo queste Sezioni Riunite ritengono che ai fini
della integrazione della fattispecie sanzionatoria in parola sia necessario che
la delibera di contrarre un mutuo venga portata ad esecuzione mediante la
stipula del relativo contratto, non essendo sufficiente, al fine suddetto, la
sola adozione della delibera di contrarre il mutuo. Come è stato già osservato,
infatti, non sussiste alcun dubbio sul fatto che la violazione del divieto
costituzionale trovi il suo momento genetico nell'adozione dell'atto
deliberativo con il quale gli amministratori di un ente territoriale
stabiliscano di dare copertura a spese di parte corrente non con entrate
ordinarie, bensì mediante indebitamento. Ed, infatti, la disposizione di cui al
summenzionato art. 30, comma 15, prevede che la sanzione pecuniaria venga irrogata
nei confronti degli amministratori che assunsero la delibera e rapporta la
sanzione all'indennità di carica percepita al momento della commissione della
violazione; momento che non può essere individuato in altro che in quello della
adozione della delibera. E' altrettanto indubbio, tuttavia, che in ipotesi del
genere l'indebitamento non dovrebbe, di regola, concretizzarsi, tenuto conto
che la norma in discussione - contestualmente alla previsione della sanzione
pecuniaria - commina la nullità dei “relativi atti e contratti”; nullità che
rende inefficaci ed improduttivi di ogni effetto sia la delibera di ricorso al
finanziamento, sia il contratto stipulato con l'ente erogatore del
finanziamento. Tali circostanze inducono a ritenere che la disposizione intenda
sanzionare la condotta degli amministratori che, agendo in dispregio dei
vincoli costituzionali, pongano l'ente territoriale in una situazione di
pericolo, quale è quella che si verifica quando vengano minacciati gli
equilibri di bilancio dell'ente stesso, così come voluti ed imposti dal
legislatore nazionale a tutela degli equilibri più generali della finanza
pubblica; equilibri che sono stati costituzionalmente definiti anche in termini
di pareggio tra entrate e spese di parte corrente. Ma se così è, deve ritenersi
che la situazione di pericolo si verifichi non nel momento in cui viene
adottata la delibera, bensì nel momento in cui la delibera viene portata ad
esecuzione; è, infatti, solo in questo momento che il pericolo di squilibrio
del bilancio si attualizza e diviene concreto. Diversamente opinando, la
sanzione dovrebbe essere applicata in ogni caso e comunque, anche quando, ad
esempio, la delibera venga revocata dagli stessi amministratori che l'abbiano
adottata, con la conseguenza che la norma verrebbe, in tal modo, ad essere
intesa in senso talmente formalistico da non tenere conto neppure della
complessità dell'agire amministrativo. Va, del resto, considerato che, aderendo
all'interpretazione più rigorosa della norma, si perverrebbe all'esito di
sanzionare non tanto il pericolo dello squilibrio di bilancio, quanto il
rischio che si verifichi una situazione di pericolo; il che, invero, non appare
conforme alla ratio della norma all'esame (cfr. Sez. giur. Lazio, n.
3001/2005).
A tale conclusione induce altresì la considerazione che la
disposizione in parola contiene, come già si è detto, la previsione di due
reazioni alla violazione del divieto costituzionale, e cioè, una sanzione
oggettiva, consistente nella comminatoria di nullità dell'atto deliberativo e
del contratto di finanziamento, e una sanzione personale, consistente nella
irrogazione di una sanzione pecuniaria a carico dei trasgressori. Tali reazioni
appaiono, peraltro, strettamente correlate l'una all'altra, tanto che la
sanzione pecuniaria sembra configurarsi quale conseguenza ulteriore rispetto
alla nullità degli atti (.. i relativi atti e contratti sono nulli … Le
Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli
amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una
sanzione pecuniaria ..). A ciò si aggiunga, inoltre, che le sanzioni sono
espressamente collegate al ricorso all'indebitamento (“Qualora gli enti
locali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di
investimento”) ed appaiono, quindi, testualmente riferite ed ancorate
all'ipotesi in cui sia stata portata a compimento un'operazione di accensione
di mutuo o di finanziamento di altro genere, e cioè, ad un'operazione che
inizia con l'atto deliberativo ma che si perfeziona solo quando il mutuo sia
stato stipulato (cfr. Sez. giur. Lazio, n. 3001/2005).
Né a diverse conclusioni induce il fatto che la norma
faccia espresso riferimento alla responsabilità di coloro che “adottarono la
delibera”. Al riguardo giova considerare che gli illeciti sottoposti alla
giurisdizione contabile in generale, e segnatamente quello previsto dall'art.
30, comma 15, della legge n. 289/2002, hanno natura di illeciti di evento e non
di mera condotta, con la conseguenza che sebbene la norma faccia espresso
riferimento alla responsabilità di “coloro che adottarono la delibera”, ciò
vale esclusivamente al fine di identificare coloro che della violazione debbono
rispondere per avere dato luogo a quell'evento (la concreta contrazione
dell'indebitamento) che costituisce la "violazione", il cui effettivo
verificarsi e concretizzarsi soltanto giustifica ed impone, conformemente alla
lettera della norma, l'irrogazione della sanzione (cfr. Sez. giur. Toscana, n.
609/2006).
Alla stregua di tali considerazioni, si ritiene, in
conformità al c.d. principio di “offensività in concreto” (cfr. Sez. giur.
Umbria, n. 128/2007), che la fattispecie sanzionatoria in parola si consumi non
già con la mera “assunzione della delibera di indebitamento”, ma con l'effettiva
esecuzione di tale delibera e, dunque, con la stipula del relativo contratto e
con il conseguente reale “indebitamento dell'ente”.
9. Occorre, poi, chiarire, essendo
stato chiesto dal remittente a queste Sezioni Riunite, “se, nel caso di
delibera per far fronte ad una sentenza esecutiva di condanna emessa
successivamente al 7 novembre 2001 ma relativa a fatti accaduti precedentemente
alla predetta data, il debito debba ritenersi “maturato” con il deposito della
sentenza di condanna stessa, o con il momento - antecedente - in cui l'ente,
soggetto passivo dell'obbligazione pecuniaria, avrebbe dovuto eseguire la
controprestazione” (quarto quesito).
Come espone il remittente, sul punto la Sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana (sentenza n. 3198/2006) sostiene,
richiamando l'art. 194 del d.lgs. n. 267/2000, che il debito debba ritenersi
“maturato” al momento del deposito della sentenza stessa, prescindendo “da ogni
ulteriore considerazione sulla fonte remota del debito (contratto, fatto
illecito o altro fatto o atto idoneo a produrre l'obbligazione, secondo il
disposto dell'art. 1173 c.c.); la Sezione Lazio (sentenza n. 3001/2005),
invece, pur evocando la citata norma, pone l'attenzione sulla circostanza che
in caso di sentenza di condanna il “debito non nasce - e quindi - non matura
con la sentenza, ma preesiste ad essa, essendo insorto nel momento in cui il
soggetto passivo dell'obbligazione avrebbe dovuto effettuare la
controprestazione che il giudice accerta non essere stata effettuata e per la quale
emette condanna di pagamento a favore del creditore”.
In proposito giova considerare che la formula “debiti
maturati”, utilizzata recentemente con sempre maggiore frequenza dal
legislatore in provvedimenti legislativi (anche in epoca più recente rispetto
al provvedimento in esame: cfr., tra i tanti, art. 91 del d.lgs. 9 gennaio
2006, n. 5; artt. 39-quater e 39-decies del d.l. 30 dicembre 2005, n. 273; art.
3 del d.l. 19 novembre 2004, n. 277) anche afferenti la disciplina degli enti
locali (artt. 6 e 12 del d.P.R. 24 agosto 1993, n. 378), non risulta indicativa
di un concetto giuridico univoco e determinato, né di essa sono rinvenibili
nozioni legislative di settore esportabili, o quantomeno utilizzabili come
parametro di orientamento, in settori diversi. Ciò premesso, deve considerarsi
che, nella fattispecie sanzionatoria che qui ne occupa il termine “maturato”
non si riferisce genericamente ai “debiti” gravanti sull'ente territoriale,
bensì costituisce il predicato dei “debiti fuori bilancio”. E' a tale formula
complessa, quindi, che bisogna avere riguardo per individuare il momento della
maturazione, tenuto conto che la problematica deve essere vista in un contesto
giuscontabile e non civilistico.
Ciò chiarito, deve rilevarsi che l'art. 194 del d.lgs. n.
267/2000, nel disciplinare il riconoscimento di legittimità dei debiti fuori
bilancio, espressamente contempla i debiti fuori bilancio “derivanti da”
sentenze esecutive (comma 1, lett. a). Dunque, a differenza delle altre
fattispecie di debiti fuori bilancio (che può dirsi che maturino con la
delibera di riconoscimento), nel caso della sentenza esecutiva il comando del
giudice esclude ogni discrezionalità e sposta a monte il momento della
maturazione del debito. A prescindere da ogni ulteriore considerazione sulla
fonte remota del debito stesso (contratto, fatto illecito o altro fatto o atto
idoneo a produrre l'obbligazione, secondo il disposto dell'art. 1173 c.c.), ciò
che rileva, ai fini della soluzione della questione in parola, è la sentenza
esecutiva da cui è derivato il debito fuori bilancio che l'ente intende pagare
procurandosi la provvista mediante la stipulazione di un mutuo. Da ciò consegue
che, poiché la sentenza esecutiva che da luogo al debito fuori bilancio viene
ad esistenza nel momento della pubblicazione, è a tale momento che deve farsi
riferimento ai fini della “maturazione” dello stesso debito fuori bilancio.
Per concludere, queste Sezioni Riunite ritengono che nel
caso di una delibera di indebitamento per far fronte ad una sentenza esecutiva
di condanna emessa successivamente al 7 novembre 2001 (data di entrata in
vigore della disposizione di cui all'art. 119, comma 6, della Costituzione,
come novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), ma relativa a
fatti accaduti precedentemente alla predetta data, il debito debba ritenersi
“maturato” al momento del deposito della sentenza stessa, a prescindere da ogni
ulteriore considerazione sulla fonte remota del debito (contratto, fatto
illecito o altro fatto o atto idoneo a produrre l'obbligazione, secondo il
disposto dell'art. 1173 c.c.), e non già al momento - antecedente - in cui
l'ente, soggetto passivo dell'obbligazione pecuniaria, avrebbe dovuto eseguire
la controprestazione da cui sia scaturita, in seguito, la sentenza esecutiva.
10. Da ultimo occorre chiarire
quale sia il destinatario della sanzione, essendo stato chiesto di far
conoscere “se il destinatario della sanzione pecuniaria sia lo Stato o l'ente
di appartenenza degli amministratori che hanno adottato la delibera di indebitamento”
(quinto quesito).
Sul punto, come espone lo stesso remittente, la Sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana (sentenza n. 3198/2006) e la Sezione
Marche (sentenza n. 151/2007) hanno sostenuto che debba essere lo Stato a dover
incassare la sanzione, menzionando, in proposito, la sentenza della Corte
Costituzionale n. 187/1999, vista l'assoluta omogeneità tra la sanzione di cui
all'art. 46 del R.D. n. 1214/1934 e quella in esame, mentre la Sezione
giurisdizionale per la Toscana (sentenza n. 609/2006) ritiene scontato che il
destinatario della sanzione debba essere il Comune di appartenenza degli
amministratori.
In proposito queste Sezioni
Riunite ritengono che il destinatario della sanzione debba essere individuato
nell'ente di appartenenza degli amministratori condannati, e ciò nella
considerazione che la sanzione deve ritenersi direttamente collegata e
finalizzata al ristoro del bene-valore leso, o comunque messo in pericolo,
dalla condotta degli amministratori, e cioè, in primo luogo, dell'equilibrio di
bilancio dell'ente di appartenenza degli amministratori che hanno deliberato
l'indebitamento (cfr. Sez. giur. Toscana, 31 ottobre 2006, n. 609), ristoro cui
consegue indirettamente il rispetto del patto di stabilità interno.
Inconferente appare, peraltro,
ai fini che qui ne occupa, il riferimento alla sentenza della Corte
Costituzionale n. 187 del 25 maggio 1999. E' sì vero, infatti, che in quella
occasione il giudice delle leggi, nel pronunciarsi in sede di risoluzione di un
conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione
Siciliana sulla questione della spettanza all'erario statale ovvero a quello
regionale di una sanzione pecuniaria irrogata dalla Sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per la Regione Siciliana per omessa presentazione dei
conti giudiziali, ai sensi dell'art. 46 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, ha
dichiarato che <<spetta allo Stato (…) di fare propria l'entrata
derivante dalla sanzione pecuniaria>> (Corte Cost. 25 maggio 1999, n.
187), affermando che quel provento non integra un'entrata che, a norma degli
artt. 36 dello statuto della Regione Siciliana e 2 e 3 del decreto
presidenziale di attuazione n. 1074 del 1965, è di spettanza regionale; ma è
altrettanto vero che la sanzione di cui all'art. 30, comma 15, della legge n.
289/2002, ora in esame, non è affatto omogenea rispetto a quella comminata
dall'art. 46 del R.D. 1214/1934, il che rende del tutto inconferente, ai fini
che qui ne occupa, il riferimento alla predetta sentenza del giudice delle
leggi n. 187 del 1999, e poco convincente la conclusione secondo cui il
beneficiario del provento della sanzione pecuniaria in discorso debba essere lo
Stato e non anche l'ente di appartenenza degli amministratori che hanno
adottato la delibera di indebitamento.
11. Sulla scorta di tali
considerazioni queste Sezioni Riunite ritengono che ai quesiti prospettati con
la questione di massima deferita dalla Sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana con l'ordinanza n. 217/2007 del 19 luglio 2007 indicata in epigrafe,
debba essere data soluzione nei termini suesposti.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE DEI CONTI
A SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE
definitivamente pronunciando ai sensi dell'art. 1, comma
7, del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni,
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, dichiara che ai quesiti prospettati
con la questione di massima iscritta al n. 238/SR/QM del registro di
Segreteria delle Sezioni Riunite, deferita dalla Sezione giurisdizionale per la
Regione Siciliana con ordinanza n. 217/2007 del 19 luglio 2007 indicata i
epigrafe, debba essere data soluzione nei termini seguenti:
a) il tipo di procedimento giurisdizionale da seguire per
applicare la sanzione prevista dall'art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) deve essere quello previsto per
l'ordinario giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti di cui agli
artt. 43 e seguenti del R.D. n. 1038/1933 e all'art. 5 della legge n. 19/1994,
non potendo trovare applicazione, in tali ipotesi, la modalità procedurale
prevista dall'art. 58 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 relative ai giudizi ad
istanza di parte;
b) ai fini della configurazione della fattispecie
sanzionatoria prevista dall'art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002, il
titolo soggettivo di imputazione della sanzione deve essere determinato e
valutato ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge n. 20/1994, come modificato
dall'art. 3, comma 1, del d.l. n. 543/1996, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 639/1996, e pertanto, ai fini della applicazione della sanzione
in parola nei confronti degli amministratori che abbiano deliberato il ricorso
all'indebitamento per spese diverse da quelle di investimento, è necessario che
ricorra, nella fattispecie concreta, l'elemento soggettivo della colpa grave,
o, ovviamente, del dolo;
c) ai fini della integrazione della fattispecie
sanzionatoria in parola è necessario che la delibera di contrarre il mutuo
venga portata ad esecuzione mediante la stipula del relativo contratto, non
essendo sufficiente, al fine suddetto, la sola adozione della delibera di
contrarre il mutuo stesso.
d) nel caso di una delibera di indebitamento per far
fronte ad una sentenza esecutiva di condanna emessa successivamente al 7
novembre 2001, ma relativa a fatti accaduti precedentemente alla predetta data,
il debito deve ritenersi “maturato” al momento del deposito della sentenza
stessa e non già al momento - antecedente - in cui l'ente, soggetto passivo
dell'obbligazione pecuniaria, avrebbe dovuto eseguire la controprestazione da
cui è scaturita, in seguito, la sentenza esecutiva;
e) l'ente destinatario della sanzione va individuato
nell'ente di appartenenza degli amministratori condannati.
Dispone la restituzione degli atti alla Sezione remittente
per la definizione del relativo giudizio.
Nulla per le spese.
Manda alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 14
novembre 2007.
Depositata in Segreteria il giorno 27 dicembre 2007
