CORTE DEI CONTI

PROCURA REGIONALE

PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE

per la Regione LAZIO

 

 

RELAZIONE

 

Del Procuratore Regionale

dott. Salvatore Nottola

in occasione dell’inaugurazione

dell’anno giudiziario 2003

 

 

 

1 -    Nel suo discorso introduttivo al convegno celebrativo del 140° anniversario dell'istituzione della Corte dei conti il Presidente dell'Istituto Prof. Francesco Staderini ha ricordato la fondamentale importanza dell'esercizio della giurisdizione di responsabilità perché essa rafforza, con la sanzione risarcitoria e la connessa prevenzione, gli strumenti creati dall'ordinamento a tutela del pubblico erario.

Nell'occasione dell'apertura dell'anno giudiziario - quando si analizzano e si valutano i risultati dell'attività svolta nel periodo precedente e si considerano le prospettive future - non sembra dunque improprio verificare l'efficacia della giurisdizione contabile, sotto il duplice profilo degli strumenti normativi e della applicazione giurisprudenziale, quale presidio a garanzia della legalità nella gestione delle pubbliche risorse.

Orbene, se è innegabile la sua funzione fondamentale di tutela della finanza pubblica, come è stato ricordato, è pur vero che, sotto l'aspetto normativo, l'esperienza fatta nel periodo abbastanza lungo di applicazione delle disposizioni introdotte con le più importanti leggi di riforma della Corte dei conti (la 19 e la 20 del 1994 e ancor più la 639 del 1996) consente di affermare che l'area di intervento del giudice contabile è andata progressivamente restringendosi a danno della efficacia alle finalità di cui si è detto e ciò, nonostante marginali attribuzioni di nuove competenze.

La limitazione della responsabilità ai fatti commessi con dolo o colpa grave, la insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, la considerazione dei vantaggi conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità amministrata, se sono innovazioni condivisibili (alcune solo in parte) come espressione di principi di civiltà giuridica, hanno però l'effetto, prese nella loro astrattezza, di sottrarre larga parte dei comportamenti colpevolmente dannosi all'azione di risarcimento, come si ebbe già occasione di rilevare nella relazione dello scorso anno, con specifico riguardo all'aspetto del grado della colpa.

Analogo rischio si ha per il parametro della discrezionalità amministrativa che, per i suoi contorni troppo indefiniti, consente a condotte oggettivamente illecite e dannose di sfuggire al sindacato del giudice contabile.

Un altro rilevante aspetto di limitazione della giurisdizione contabile è la sua esclusione nei confronti degli enti pubblici economici e delle società per azioni che gestiscono risorse pubbliche. Si tratta di limitazione che non deriva dalle indicate leggi di riforma ma, per un verso, dal noto orientamento della S.C. di Cassazione che esclude tale giurisdizione nei confronti dei primi perché gestiscono con criteri imprenditoriali e nei confronti delle seconde perché non inserite nella pubblica amministrazione e, per altro verso, dalla mancanza di un intervento del legislatore che colmi la lacuna.

Il risultato è che una sempre più estesa area di attività pubbliche viene sottratta alla tutela pubblica, con pregiudizievoli riflessi sull'erario, ed il fenomeno è destinato ad aumentare perché sempre più frequentemente funzioni e risorse pubbliche vengono trasferite ad enti privati[1].

Per quanto riguarda la giurisprudenza, si deve segnalare che molti aspetti sono ancora soggetti ad orientamenti oscillanti, sia in questioni di merito (ad esempio, nella configurazione della giurisdizione di responsabilità nel fenomeno, purtroppo sempre attuale, della corruzione) sia in rilevanti aspetti di procedura, quale il c.d. invito a dedurre ed i rapporti con il giudizio penale.

Di ciò si dirà in seguito. Si deve però fin d'ora osservare che l'incertezza interpretativa, soprattutto se prolungata, in ordine ai canoni fondamentali della responsabilità, comporta gravi pregiudizi sia per l'erario sia per la certezza dei rapporti. Ancora più gravi sono le conseguenze, sul regolare andamento dei giudizi, quando l'incertezza riguarda le regole del processo.

Un aspetto rilevante di questo problema è rappresentato dalla inosservanza, da parte dei giudici di merito, delle sentenze delle Sezioni Riunite della Corte nelle questioni di massima e nella soluzione dei contrasti giurisprudenziali. Anche se il fenomeno non è frequente, preoccupa la circostanza che ciò avviene soprattutto presso le Sezioni centrali, cioè nell'ultimo grado del giudizio.

Non si vuole certamente mettere in discussione l'utilità della evoluzione giurisprudenziale (ferma restando la necessaria prudenza di fronte a orientamenti consolidati) e neanche l'autonomia dei singoli giudici, ma auspicare piuttosto la creazione di sistemi che assicurino una certa stabilità degli orientamenti una volta che si siano, nel tempo, formati. Anche per questo, dovrebbe essere valutata l'opportunità di introdurre un ulteriore grado di giurisdizione, che assicuri l'uniformità dell'interpretazione.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 -   L'attività della Sezione giurisdizionale

E' continuato nell'anno scorso l'andamento positivo con riguardo ai settori dei conti giudiziali (1421 definiti nel merito) e della giurisdizione pensionistica: quanto a quest'ultima, è sempre alto il numero dei giudizi iscritti a ruolo ( 5.122 ) e di quelli definiti ( 5.169 ) talché si è ulteriormente ridotta la giacenza ( 8.810 ricorsi a fronte dei 12.112 del 2001 ).

Quanto ai giudizi di responsabilità, degna di rilievo è la circostanza che oltre il 58 per cento delle sentenze sono di condanna mentre altrettanto rilevante è il numero delle condanne pronunciate con ordinanza ( 34 ) nei giudizi con valore inferiore ad Euro 2.582,28 (corrispondenti ai 5 milioni di lire).

Ma a parte l'aspetto quantitativo, le pronunce (delle quali si riporta in nota una selezione di quelle più significative) si segnalano per l'interesse dei temi di diritto trattati.

Degne di nota sono le molte sentenze con le quali vengono sanzionati comportamenti dannosi nella gestione del patrimonio immobiliare o mobiliare[2], in relazione, ad esempio, alla locazione degli immobili di proprietà, e nella erogazione di servizi, anche previdenziali[3].

Fra i punti di diritto più rilevanti trattati merita di essere segnalata l'affermazione della giurisdizione contabile nelle ipotesi di danno subito dall'Ospedale Israelitico di Roma (sent. 977) sotto il duplice aspetto dell'appartenenza dell'ente alla pubblica amministrazione e, comunque, del carattere pubblicistico della sua attività, e nelle ipotesi di danno a carico della IPAB Istituto Romano San Michele (sent. 1743). Si segnala altresì l'analisi delle problematiche riguardanti la locazione degli immobili di proprietà degli enti (sent. 1046).

Si deve peraltro sottolineare che spesso le pronunce della Sezione costituiscono occasione per l'approfondimento dei temi relativi alla giurisdizione contabile nei confronti degli enti e dei soggetti che operano nell'area della pubblica Amministrazione: ciò, per l'attenta considerazione dei mutamenti derivanti dall'evoluzione dell'ordinamento e del diritto vivente.

Va menzionata al riguardo la sentenza n. 106 con la quale, nell'affermare la giurisdizione nei confronti dell'ATAC per una fattispecie di danno non rientrante nella gestione imprenditoriale (e quindi non sottratta alla cognizione del giudice contabile in virtù della teoria degli enti pubblici economici), è stata svolta un'acuta disamina degli aspetti che rendono l'ente partecipe della Istituzione pubblica con la quale esso ha un rapporto strumentale e lo rendono assoggettabile dunque alla giurisdizione contabile.

E' stata altresì affermata la giurisdizione nei confronti di un privato che, in quanto collaboratore esterno del funzionario delegato del CONI, partecipava all'attività dell'amministrazione (sentenza interlocutoria n. 1721/2002).

Sempre in tema, è interessante l'affermazione della giurisdizione nei confronti di vertici ministeriali per danno provocato ad un ente sottoposto a vigilanza (nella specie, l'Enasarco), nella considerazione che il potere di vigilanza, ed i connessi poteri organizzativi, realizzano un rapporto di servizio che radica la giurisdizione.

Si segnala altresì l'affermazione della giurisdizione contabile nei confronti di un'associazione privata (la Score-Italy), la quale, essendo inserita in un piano amministrativo organico, acquista una condizione di dipendenza nei confronti della pubblica amministrazione con la quale entra in rapporto di servizio.

Quest'ultima pronuncia è intervenuta, con altre, in materia di comportamenti illeciti che si rinvengono negli interventi dello Stato o degli enti territoriali nella economia e nella erogazione di provvidenze (concessione di contributi ecc.)[4].

Si segnalano altresì alcune pronunce in merito a gravi negligenze e conseguenti danni nell'esercizio di funzioni amministrative e nella esecuzione di opere pubbliche, rilevanti anche perché gli abusi e gli illeciti si sono verificati in occasione di meritori interventi dello Stato italiano all'estero, nell'ambito della cooperazione internazionale nonché degli aiuti alle popolazioni in stato di bisogno[5].

Frequenti sono le pronunce con le quali vengono sanzionati comportamenti dannosi nella erogazione di trattamenti economici e, più in generale, nella gestione del personale[6].

Meritevoli di attenzione sono altresì le sentenze in materia di conferimento di incarichi, di consulenza e simili, ad estranei alla pubblica amministrazione[7]

E' questo uno dei più frequenti ed estesi casi di spreco di pubbliche risorse. E' evidente che non si vuole (e non si potrebbe) negare in assoluto l'utilità di ricorrere ad esperienze e professionalità esterne ma ciò deve avvenire, secondo quanto prevede l'ordinamento, "per esigenze cui (le amministrazioni) non possono far fronte con personale in servizio" (art. 7, comma 6, d.leg.vo 165 del 2001) e gli incarichi devono essere conferiti "ad esperti di provata competenza".

L'esperienza tratta dall'attività requirente e dalle numerose pronunce giudiziali nella materia ha invece fatto rilevare che troppo spesso l'affidamento di incarichi in generale e di consulenze in particolare ad estranei alla pubblica amministrazione non risponde ad esigenze straordinarie ma riveste carattere ordinario e costituisce anzi una vera prassi. Di frequente viene anche trascurato il requisito della professionalità e non è raro il fatto che i risultati dell'attività di consulenza non meritano la spesa sostenuta.

Infine, si segnalano numerose pronunce in materia di danni derivanti da fenomeni di corruzione nell'attività contrattuale o nella erogazione di servizi[8].

In questa materia si deve rilevare una inversione di tendenza nella configurazione della responsabilità amministrativa, talché diventa sempre più difficile promuovere giudizi nei confronti di chi si è reso colpevole di tali illeciti ed agire per assicurare il ristoro del pregiudizio erariale che ne è derivato.

In tal modo, la stessa funzione della giurisdizione di responsabilità in queste rilevanti fattispecie di danno - che peraltro sono connesse a condotte altamente riprovevoli e socialmente pericolose - rischia di perdere significato.

E' da ricordare che, nel corso degli ultimi anni si sono delineati due aspetti dannosi connessi alle fattispecie corruttive: il danno patrimoniale direttamente derivante dall’illecito e quello (non patrimoniale ma suscettibile di valutazione economica) subìto dalla pubblica amministrazione per il pregiudizio alla sua immagine ed al prestigio.

Per il primo aspetto, la giurisprudenza contabile (in conformità di quella della S.C. di Cassazione) aveva raggiunto la consapevolezza che l’illecita donazione di somme ad un pubblico dipendente rappresenta per l’appaltatore, secondo quanto avviene normalmente, un costo destinato prima o poi ad essere ripianato per rivalsa attraverso una maggiorazione del giusto prezzo che l’opera o la fornitura pubblica avrebbe in una normale situazione di correttezza amministrativa: l'illecita percezione di danaro sarebbe dunque un danno di per sé (c.d. danno da tangente).

Già recentemente avevamo notato un sensibile cambiamento nella giurisprudenza[9]. Va ora estendendosi l'orientamento secondo il quale, quando non risulta che la corresponsione della tangente abbia causato una irragionevole maggiorazione dei costi dell’appalto o della fornitura, non sussiste danno erariale in quanto la illecita donazione di danaro ha rilevanza nel giudizio contabile solo quando si dimostri che essa è stata causa dell’alterazione del prezzo del negozio (Sez. Lazio, n. 1725/2002 e n. 2465/2002, in nota)[10].

E' stato tuttavia anche osservato che "la prova diretta del danno è, nella maggior parte dei casi, anche perché riferita a fatti penalmente rilevanti che tutte le parti in causa hanno interesse ad occultare, particolarmente ardua se non impossibile" (Sez. Lazio, n. 3087/2002, in nota) e che "rientra nella comune esperienza la lievitazione dei prezzi degli appalti in conseguenza del pagamento di tangenti, non potendo l'imprenditore operare in perdita, specialmente quando il sistema tangentizio sia diffuso" mentre "le somme indebitamente percepite costituiscono danno erariale poiché tali prestazioni non possono assolutamente configurarsi come atti di liberalità …" (Sez. I Centrale, n. 102 del 3/4/2002; conforme Sez. I Centrale n. 336 del 2/10/2002; Sez. d'appello della Sicilia la quale ammette che tale danno possa essere "quantificato equitativamente, ai sensi dell'art. 1226 cod. civ., quando sia impossibile la determinazione analitica o emergano difficoltà di ordine pratico sul piano della prova": n. 78 del 14/5/2002).

Anche se queste pronunce confortano la teoria del “danno da tangente”, non si può non essere preoccupati per il diffondersi dell'orientamento opposto a seguito del quale è giustificato il timore che l'azione di responsabilità perda efficacia ed il risarcimento del danno diventi impossibile.

Ancor più preoccupante è l'orientamento giurisprudenziale che si va formando con riguardo al “danno all’immagine”, danno immateriale legato al grave detrimento dell’immagine ed alla perdita di prestigio che, seppure non configurano immediatamente una perdita economica, sono suscettibili di valutazione patrimoniale.

Riguardo alla quantificazione di questo danno va facendosi strada la teoria che occorra la prova dell'effettiva erogazione di spese per il ripristino dei beni immateriali lesi[11].

Non si può condividere questo orientamento per due motivi: anzitutto perché esso non tiene conto del fatto che il bene tutelato, ancorché immateriale, è tuttavia di per sé suscettibile di valutazione economica a prescindere dalla erogazione di moneta; poi perché comporta come conseguenza la negazione della stessa risarcibilità della lesione all’immagine, in mancanza di prova della erogazione di spese.

Si rendono conto di questa realtà le pronunce (ormai poche) che riconoscono che va "ritenuto sufficiente, per la sua risarcibilità, il verificarsi del fatto intrinsecamente dannoso (c.d. danno evento) a prescindere dalla concreta deminutio derivante dalla spesa per il ripristino del bene leso (c.d. danno conseguenza)": Sez. Lazio, n. 3087/2002 citata che ancora osserva: "la necessaria patrimonialità dell'oggetto del giudizio…va intesa piuttosto, in caso di danno non patrimoniale, quale parametro di riferimento ai fini della quantificazione economica della lesione …"[12].

Va infine ricordato che recentemente la fattispecie del danno all'immagine è stata rimessa alle Sezioni Riunite della Corte come questione di massima (sentenza-ordinanza n. 5 del 9/1/2003 della Sez. I Centrale).

Nelle tabelle che seguono si espongono i dati numerici dell'attività della Sezione.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TABELLE RIASSUNTIVE DELL’ATTIVITA’ DELLA SEZIONE

 

 

GIURISDIZIONE DI RESPONSABILITA’

Giudizi pendenti all’ 1/1/2002                                   482

Giudizi pendenti al 31/12/2002                                526

Udienze                                                                            66

Giudizi discussi                                                                 227

Sentenze pubblicate                                                169

Ordinanze di condanna  *                                                     32

Ordinanze pubblicate                                                           42

Camere di consiglio per sequestri   **                          10

 

*  per importi inferiori ad Euro 2.582,28

**  per conferma sequestri e per reclami e dissequestri

 

Importo complessivo delle condanne:  Euro 31.658.711,71

* * * * *

 

 

 

CONTI GIUDIZIALI

Pendenti all’ 1/1/2002                                               8.757

Pervenuti nell’anno                                        1.661

In carico nel 2002                                                10.418

Discaricati con decreto                                              1.421

Discaricati con sentenza                                   -------

Giudizi estinti                                                1.018

Pendenti al 31/12/2002                                7.979

 

GIURISDIZIONE PENSIONISTICA

 

Ricorsi pendenti all’ 1/1/2002                         12.112

Ricorsi presentati nell’anno                                     1.867

Ricorsi definiti (sentenze)                                    4.009

                  accolti                                         1.147

                  respinti                                                  2.862

Altri definiti                                                            1.160

Ricorsi pendenti al 31/12/2002                          8.810  (*)

Udienze                                                                     372

Giudizi iscritti a ruolo                                         5.122

Giudizi discussi                                                          4.070

Ordinanze                                                                  793

 

(*)  2.455  civili;   4.660  militari;     1.695  di guerra

 

3 -    L'attività della Procura regionale

L'attività della Procura regionale (sintetizzata nel prospetto che segue) ha riguardato anche nello scorso anno le più varie tipologie di comportamenti dannosi e di illeciti amministrativi che non si discostano, nel loro complesso, da quelle considerate negli anni precedenti.

 

Prospetto riassuntivo

Vertenze pendenti all’1/1/2002                     10.251

Nuove denunce                                                       3.974

Archiviazioni in sede preliminare                       2.162

Archiviazioni a seguito di istruttoria                        3.109

Inviti a dedurre          (n. 680 interessati)                 330

Citazioni         (n. 381 convenuti)                                     207

Appelli, reclami e controricorsi in Cassazione            20

 

L’importo complessivo delle richieste di risarcimento, azionate con gli atti di citazione, è di circa 77.964.572,55 Euro. Nel totale è compreso l'importo delle richieste di ristoro del danno all'immagine della pubblica amministrazione ( Euro 308.893,64 ).

 

Come si vede, si tratta di iniziative cospicue quanto al numero e sotto il profilo finanziario, che tuttavia si caratterizzano anche, come appare dagli argomenti trattati, per l'interesse sociale e per le questioni di diritto affrontate nella impostazione delle istruttorie e degli atti di citazione, che toccano i più vari e delicati aspetti dell'attività amministrativa.

Pur nella rigorosa limitazione alle fattispecie più rilevanti e rappresentative, si devono segnalare iniziative in materia di disfunzioni degli uffici finanziari che hanno provocato ingenti danni, conseguenti alla perdita dei diritti dell'amministrazione tributaria verso i contribuenti[13].

Frequenti comportamenti illeciti e produttivi di danno si sono riscontrati nella gestione dei servizi erogati dalla pubblica amministrazione, nei quali spiccano i servizi previdenziali, talvolta occasione di truffe o comunque di colpevoli sprechi[14] e, più in generale, nella gestione degli enti pubblici, dove spesso negligenze e leggerezza, talvolta causate anche da mancanza di capacità amministrativa, cagionano ingenti danni[15].

Particolare importanza riveste l'azione del pubblico ministero contabile nei riguardi dell'amministrazione degli enti locali per la diretta e grave ripercussione che le relative anomalie, nella gestione del patrimonio, nella erogazione dei servizi e nella imposizione tributaria, hanno sugli interessi delle comunità amministrate[16].

Un singolare aspetto della gestione degli enti locali è costituito dal fatto che aree sempre più estese della loro attività vengono trasferite ad enti ovvero affidate a società private: le conseguenze più evidenti di questo fenomeno (a parte la sottrazione di cospicui settori amministrativi alla giurisdizione della Corte) sono la sostanziale perdita del controllo da parte dell'ente locale sugli interessi amministrati e la lievitazione dei costi (in moltissimi casi risulta che gli oneri finanziari, ad esempio per l'accertamento e la riscossione dei tributi locali, pareggiano i ricavi).

E' sempre rilevante e frequente l'anomalia connessa all'affidamento di incarichi vari, in particolare di consulenza, ad estranei alla pubblica amministrazione, di cui si è trattato più diffusamente nel paragrafo precedente[17].

Anche frequenti sono gli interventi della Procura regionale in fattispecie di corruzione connesse all'attività contrattuale della pubblica amministrazione: essi risalgono per lo più ad alcuni anni orsono ma non mancano fatti recenti, come quello che ha interessato l'INAIL[18].

L'attenzione della Procura si è altresì rivolta agli illeciti ed alle situazioni di spreco verificatisi nell'ambito dell'intervento pubblico nel settore dell'economia, nazionale ed internazionale: emergono al riguardo gli sprechi e le irregolarità in materia di formazione professionale[19], la indebita percezione di fondi comunitari[20], gli illeciti nella cooperazione internazionale allo sviluppo[21], le negligenze nella difesa del territorio[22].

Infine, atti di citazione hanno riguardato rilevanti danni derivanti da infortuni per uso improprio delle armi, infortuni sanitari, scolastici o stradali[23] e ammanchi o illecite appropriazioni di fondi[24].

Nell'attività di competenza l'Ufficio che rappresento ha potuto contare sul prezioso ausilio della Guardia di Finanza (nella specie, il Gruppo Accertamento Responsabilità Amministrative e Danni Erariali - G.A.R.A.D.E.) e dei Carabinieri (il Reparto operativo del Comando provinciale di Roma ed il Nucleo presso la Corte dei conti). Tali organi, nell'espletamento delle numerose e delicate indagini affidate, hanno espresso un'alta professionalità e spesso consentito di concludere positivamente importanti inchieste.

Dev'essere anche segnalato il proficuo rapporto con i rappresentanti dell'ordine forense: il loro impegno nell'esercizio della difesa è spesso occasione di un utile confronto con i magistrati della Procura, nella fase istruttoria non meno che in quella processuale, con grande beneficio della giustizia.

Del pari proficuo è il rapporto con gli Uffici del pubblico ministero penale con i quali spesso si realizza una preziosa reciproca collaborazione su fattispecie di comune interesse.

* * * * *

Non si può concludere l'argomento senza accennare ad alcune questioni che incidono fortemente sull'attività requirente: si tratta di questioni di procedura, particolarmente rilevanti perché riguardano le regole del processo che, in quanto tali, dovrebbero avere il carattere della certezza e della stabilità.

Mi riferisco in particolare alla figura dell'invito, rivolto al presunto responsabile di danno erariale, a far conoscere le proprie deduzioni. E' una importante figura di garanzia per il presunto responsabile che, al tempo stesso, conferisce all'istruttoria elementi di certezza. Si tratta dunque di una innovazione altamente positiva. Non mancano tuttavia i riflessi negativi perché, a distanza di nove anni dalla sua introduzione (legge 19 del 1994) e di sette dalle importanti modifiche apportate dalla legge 639 del 1996, permangono incertezze ed oscillazioni della giurisprudenza su alcuni aspetti fondamentali.

Ad esempio, sulla sospensione feriale del termine per l'emissione dell'atto di citazione: in proposito, le pronunce che ne affermano l'applicabilità si equivalgono, nel numero, a quelle che la negano[25]. Poiché l'inosservanza del termine per il promovimento dell'azione comporta l'inammissibilità dell'atto di citazione, è facile immaginare i gravi effetti che l'incertezza giurisprudenziale ha sull'andamento dei giudizi, non essendo raro il caso che la citazione sia dichiarata inammissibile ed il giudizio venga annullato, addirittura quando è arrivato al grado dell'appello.

Si segnala al riguardo che recentemente, la persistente situazione di contrasto giurisprudenziale ha indotto a deferire la fattispecie alle Sezioni Riunite come questione di massima (Sez. II Centrale, n. 350 del 29 novembre 2002).

Questa notazione induce ad altre considerazioni. Non sempre la pronuncia delle Sezioni Riunite risolve definitivamente il contrasto perché, come si è detto all'inizio, non sempre essa viene osservata dai giudici di merito.

E' questo il caso, ad esempio, degli effetti interruttivi della prescrizione dell'invito a dedurre nei confronti dei destinatari, qualora esso contenga anche un atto di costituzione in mora. E' noto che con sentenza delle Sezioni Riunite n. 14/QM del 20 dicembre 2000, dopo un lungo periodo di incertezza, non soltanto in merito alla possibile efficacia dell'invito come atto interruttivo della prescrizione ma soprattutto in ordine alla legittimazione del pubblico ministero contabile a porre in essere atti di costituzione in mora, la questione di massima fu risolta affermativamente.

Ebbene, varie sentenze delle sezioni d'appello si sono recentemente discostate dalla suddetta pronuncia[26], nella considerazione che al pubblico ministero non può essere riconosciuto, neppure in quanto sostituto processuale necessario dell'amministrazione danneggiata, il potere di costituire in mora il presunto responsabile.

Peraltro le sentenze si segnalano per l'alto profilo giuridico della motivazione, basata essenzialmente su una acuta distinzione fra diritto di natura risarcitoria che il procuratore regionale attiva con l'esercizio dell'azione di responsabilità e diritto di credito che l'amministrazione danneggiata può direttamente ed autonomamente esercitare, diritti non sovrapponibili e non spettanti allo stesso organo.

Non resta che attendere gli ulteriori sviluppi della questione: si segnala al riguardo che essa (come questione di massima) è stata nuovamente deferita alle Sezioni Riunite (Sez. III Centrale, n. 86 del 25/11/2002).

Altro aspetto controverso riguarda la decorrenza dell'anzidetto termine per la promozione del giudizio nell'ipotesi di più destinatari dell'invito a dedurre (cui lo stesso venga notificato in date diverse). Si era ormai, dopo lunga incertezza, consolidato l'orientamento per cui il momento iniziale di detto termine coincide con l'ultima notifica, in base alla considerazione che le posizioni dei presunti responsabili e quindi le loro deduzioni e gli elementi di conoscenza portati all'attenzione del requirente vanno valutate complessivamente ed unitariamente[27].

Peraltro, una recente sentenza d'appello ha riaperto la questione decidendo che, in caso di pluralità di destinatari dell'invito, il suddetto termine decorre non a partire dall'ultima notifica ma "con riferimento a ciascun invito" (Sez. I Centrale, n. 1 del 7/1/2003).

Si comprende che le incertezze ed oscillazioni di cui si è detto sono mosse dal condivisibile scopo di assicurare al massimo le garanzie di difesa dei presunti responsabili del danno. Non si può tuttavia trascurare il fatto che la tutela della garanzia dei singoli oltre i limiti della ragionevolezza collide con la tutela degli interessi della collettività e con l'esigenza primaria della definizione dei giudizi: insomma, come è stato anche detto, le norme di garanzia dovrebbero stare dentro il processo e non contro il processo.

Il disagio derivante da questa situazione è accresciuto dalla mancanza di un aggiornato e puntuale regolamento di procedura che ponga riparo ad una normativa, quale quella introdotta dalle recenti leggi di riforma, essenziale e scarna, suscettibile quindi, come si è visto, delle più varie interpretazioni, soprattutto quando, come si è detto, manca un sistema che assicuri, secondo i parametri del resto esistenti nella giurisdizione ordinaria, l'uniformità della interpretazione. Ciò anche a garanzia - come ha osservato il Procuratore generale Vincenzo Apicella in occasione dell'apertura dell'anno giudiziario dell'Istituto - della parità di trattamento dei soggetti destinatari dei giudizi.

Per concludere sul punto, merita di essere segnalata una recente sentenza della Corte costituzionale (n. 513/2002) che, nel dichiarare non fondata la questione sollevata dalla Sezione giurisdizionale per la Puglia, ha riconosciuto la legittimità della normativa che concerne l'invito a dedurre, anche se non prevede che l'istanza di proroga per l'emissione dell'atto di citazione debba essere notificata all'interessato.

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Altra rilevante questione di ordine processuale attiene ai rapporti fra il giudizio di responsabilità amministrativa e il giudizio penale, quando essi vertono sullo stesso fatto, ed in particolare alla prassi adottata da alcuni Collegi di ordinare la sospensione del giudizio in caso di pendenza del processo penale.

Invero l'orientamento della giurisprudenza delle sezioni centrali della Corte, ormai consolidato, è nel senso che, essendo scomparso nel nuovo sistema processuale penale il criterio della pregiudizialità del giudizio penale rispetto a quello di responsabilità amministrativa (SS.RR., n. 648/1990), non esiste nell'ordinamento un'ipotesi di sospensione necessaria del secondo giudizio in rapporto alla pendenza del primo (Sez. I Centrale, n. 266/2001; Sez. II Centrale, n. 291/2001 e 330/2001).

In ordine poi al quesito se possa essere ammessa una sospensione del giudizio facoltativa, sulla base di una valutazione non di necessità ma di opportunità, è stata anche data risposta negativa, mancando nell'ordinamento una norma che consenta la sospensione (Sez. I Centrale, n. 15/2001 e 266/2001).

Le stesse conclusioni debbono trarsi - e sono state tratte - nell’ipotesi che sia stata esercitata l’azione civile nell’ambito del processo penale.

E’ stato al riguardo chiarito che le due azioni (quella civile e quella di responsabilità amministrativa) sono diverse quanto ai presupposti (extracontrattuale la prima e contrattuale la seconda) nonché agli effetti e alla disciplina giuridica (fra le altre, Sez. Lazio, n. 2272/1998; Sez. I Centrale, n. 331/2000).

Peraltro, poiché il giudizio penale può concludersi con una pronuncia soltanto generica sul risarcimento oppure può accadere che la condanna sul quantum non copra interamente il danno, accertato in misura maggiore in sede amministrativa, ne consegue, da un lato, che l’azione davanti al giudice della responsabilità amministrativa può ritenersi preclusa soltanto con l’integrale ed effettivo ristoro del danno (Sez. Sardegna, n. 239/1994; Sez. I Centrale, n. 266/2001) e, dall’altro, che tale giudizio può, anzi deve, proseguire fino alla definizione nonostante la eventuale pendenza di un’azione civile nell’ambito del processo penale (Sez. I, n. 243/1991; Sez. I Centrale, n. 266/2001).

Ciononostante, i giudizi di primo grado vengono frequentemente sospesi (spesso fino al passaggio in giudicato della sentenza penale cioè fino all'esaurimento di tutti i gradi di giudizio) con effetti negativi sull'ordinato loro svolgimento, anche per la necessità di adempimenti specifici e tempestivi una volta cessata la causa della sospensione, con conseguenze deleterie sull'esito dei giudizi stessi in caso di inottemperanza o ritardo (estinzione), non sempre addebitabili all'attore. In molti casi, per le eventuali esigenze di raccordo fra le due giurisdizioni, sarebbero sufficienti brevi rinvii.

 

 

4 -    L'analisi dei dati e le considerazioni che precedono forniscono uno scenario in cui si accompagnano aspetti positivi ed elementi di perplessità.

Certamente positiva è l'attualità della giurisdizione contabile, la sua ricchezza di questioni giuridiche, l'originalità di molte sue intuizioni. Più che positivi sono i risultati concreti, quanto all'ammontare del risarcimento dei danni erariali ed all'effetto di deterrenza che ne consegue. Caratteristiche, queste, che la rendono una giurisdizione peculiare e, come tale, non facilmente sostituibile.

Sussistono peraltro motivi di perplessità: essi sono stati già indicati, all'inizio e nel corso della relazione. Il primo fra tutti è quello che abbiamo definito come il restringimento dell'area d'intervento, sia attraverso l'introduzione di norme che sottraggono vaste aree di illecito amministrativo alla cognizione del giudice contabile sia per effetto del passaggio di funzioni amministrative e risorse pubbliche ad enti privati.

Inducono altresì a riflessione alcune nuove attribuzioni alla Corte (come l'attribuzione alle sezioni giurisdizionali - prevista dall'art. 30, comma 15, della recente legge finanziaria - del potere di irrogare sanzioni pecuniarie agli amministratori degli enti locali). Si tratta infatti della introduzione di elementi sanzionatori dell'azione di responsabilità, che non modificano, crediamo, il carattere fondamentale della giurisdizione contabile, di cui si è detto all'inizio, ossia la funzione di tutela delle pubbliche risorse che è essenzialmente funzione di risarcimento.

Questa funzione essenziale della giurisdizione contabile è quella che giustifica la sua peculiarità e insostituibilità, così come giustifica l'esigenza che essa per un verso rimanga affidata ad un organo giudiziale ad alta specializzazione e, per altro verso, sia attivata dall'iniziativa di un organo pubblico, neutrale e indipendente.

 

Sig. Presidente,

nel ringraziare il Collegio e tutti i presenti per l'attenzione riservatami, Le chiedo di dichiarare aperto, nel nome del Popolo italiano, l'anno giudiziario 2003 della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per il Lazio.