LA SEZIONE DI CONTROLLO

PER GLI AFFARI COMUNITARI ED INTERNAZIONALI

Delibera n. 1/2009

composta dai Magistrati:

Dott. Bartolomeo MANNA Presidente

Dott. Franco FRANCESCHETTI Consigliere

Dott. Ivan DE MUSSO Consigliere

Dott. Giuseppe COGLIANDRO Consigliere

Dott. Ennio COLASANTI Consigliere

Dott.ssa Maria Teresa POLITO Consigliere

Dott.ssa Maria Paola MARCIA Consigliere

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Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti 12 luglio 1934, n.1214 e le successive modificazioni;

vista la legge 14 gennaio 1994, n.20 e in particolare l’art. 3, comma 4, secondo il quale la Corte dei conti determina annualmente i programmi e i criteri di riferimento del controllo sui Fondi di provenienza comunitaria;

Vista la deliberazione n.14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell’adunanza del 16 giugno 2000 concernente il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti ed in particolare l’art. 10 modificato dall’art. 12 della delibera n.229 del 19 giugno 2008 adottata dal Consiglio di Presidenza;

vista la deliberazione n. 3/2007 in data 19 novembre 2007 di questa Sezione con la quale è stato approvato il programma per l’anno 2008 ed è stata autorizzata l’esecuzione dell’indagine “Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al Fondo Sociale Europeo”;

vista la relazione in data 16 dicembre 2008 con la quale il consigliere Maria Teresa Polito ha riferito sull’esito dei controlli;

vista l’ordinanza del 19 dicembre 2008, con la quale il Presidente della Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali ha convocato il Collegio della Sezione per l’adunanza del 13 gennaio 2009 ai fini della pronuncia, ai sensi dell’articolo 3 comma 4 della legge 20/1994, sull’attività di gestione in argomento;

vista la nota n.1572 del 22 dicembre 2008, con la quale è stata comunicata la data e l'ora dell’adunanza fissata per il 13 gennaio 2009 ed è stata trasmessa la relazione al Dipartimento per le Politiche comunitarie; alla Regione Basilicata – Autorità di gestione POR Basilicata; alla Regione Calabria – Autorità di gestione POR Calabria; alla Regione Lazio – Direzione Regione istruzione, Diritto allo studio; alla Regione Puglia – Assessorato bilancio e programmazione; al Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale politiche per l’orientamento e la formazione; al Ministero dell’università e della ricerca – Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca; al Ministero dell’Interno – Dipartimento pubblica sicurezza; al Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per gli affari internazionali dell’istruzione scolastica; al Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie; al Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese;

viste le note pervenute il 5 gennaio 2009 dal Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero; il 7 gennaio 2009 dal Ministero dell’interno – Dipartimento pubblica sicurezza; l’8 gennaio 2009 dal Ministero della pubblica istruzione e dal Ministero dello sviluppo economico; il 12 gennaio 2009 dalla Regione Calabria autorità di gestione POR Calabria; e il 13 gennaio 2009 dalla Regione Lazio;

udito il Consigliere Maria Teresa Polito;

uditi, per il Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese il dott. Paolo Rota; per il Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale politiche per l’orientamento e la formazione la dott.ssa Alessandra Tomai; per il Ministero dell’interno – Dipartimento pubblica sicurezza il dott. Domenico Piro; per il Ministero dell’università e la ricerca – Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca la dott.ssa Paola Nucciarelli; per la Regione Lazio - Direzione regionale istruzione, diritto allo studio la dott.ssa Elisabetta Longo; per la Regione Basilicata – Autorità di gestione POR Basilicata la dott.ssa Vincenza Buccino; per il Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per gli affari internazionali dell’istruzione scolastica la dott.ssa Annamaria Leuzzi; per la Regione Calabria – Autorità di gestione POR Calabria la dott.ssa Marinella Marino e per l’Organismo di controllo di II livello il dott. Antonio Sciumbata; per la Regione Puglia – Assessorato al bilancio e programmazione politiche comunitarie dott.ssa Angela Vincenti; per il Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie il Cons. d’ambasciata dott. Paolo De Nicolo;

intervenuti, fra gli altri, per il Dipartimento per le Politiche comunitarie il colonnello Francesco Fallica e il Maresciallo capo Augusto Segnalini;

DELIBERA

di approvare la relazione allegata integrata con le osservazioni formulate dalle Amministrazioni;

ORDINA

che la presente deliberazione e l’unita relazione siano trasmesse:

- alle Presidenze del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati;

- al Dipartimento per le politiche comunitarie;

- al Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale politiche per l’orientamento e la formazione;

- al Ministero dell’interno – Dipartimento pubblica sicurezza;

- al Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per gli affari internazionali dell’istruzione scolastica;

- al Ministero dell’università e della ricerca – Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca;

- alla Regione Basilicata – Autorità di gestione POR Basilicata;

- alla Regione Calabria – Autorità di gestione POR Calabria;

- alla Regione Lazio – Dipartimento sociale - Direzione regionale formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati;

- alla Regione Puglia – Assessorato bilancio e programmazione – settore programmazione e politiche comunitarie;

- al Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie;

- al Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese;

che le Amministrazioni interessate comunichino alla Corte dei conti e al Parlamento, entro sei mesi dalla data di ricevimento della presente relazione, le misure di conseguenza adottate ai sensi e per gli effetti dell’articolo 3 comma 6 della l. n.20/94, modificato dall’art. 1 comma 172 della legge 23 dicembre 2005, n.266;

Il Presidente

(f.to Bartolomeo Manna)

Il Consigliere relatore

(f.to Maria Teresa Polito)

Depositata in Segreteria il 27 febbraio 2009

Il Dirigente

(f.to Maria Laura Iorio)

INTRODUZIONE

Considerazioni di sintesi

L’attività di controllo ha avuto ad oggetto le irregolarità e le frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al Fondo sociale europeo.

I principali problemi emersi sono di seguito indicati.

Il controllo si è rivelato particolarmente complesso anche per l’estrema frammentazione delle competenze assegnate per l’attuazione dei programmi del FSE, peraltro, non sempre accompagnata da adeguate forme di coordinamento dei diversi responsabili e per la spiccata parcellizzazione dei progetti con notevole livello di rischio per l’attuazione del programma e difficoltà nell’individuazione degli organi su cui ricade l’obbligo della comunicazione delle irregolarità.

Forti ritardi sono stati registrati nel processo di riorganizzazione delle strutture, in particolare di quelle regionali, per assicurare una gestione e un controllo efficace dei Fondi comunitari, anche in attuazione dei regg. 1260/1999 e 438/2001, in alcuni casi solo a partire dal 2004[1]. Tali strutture, seppure rispondono attualmente ad una definizione più articolata delle competenze, volte a sancire la separazione dei ruoli, sono spesso carenti di risorse umane a fronte della gestione di considerevoli stanziamenti, con il rischio conseguente di vanificare la stessa funzione del controllo interno e di non garantire l’attuazione del principio della sana gestione finanziaria.

L’esame delle situazioni concrete ha fatto registrare molti ritardi nelle segnalazioni delle irregolarità e ciò, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile adozione di tempestive iniziative di contrasto a livello regionale, nazionale, e comunitario, ha compromesso, in molti casi, le possibilità di effettivo recupero delle somme indebitamente erogate e, per ciò, il corretto utilizzo delle risorse per le finalità di coesione e sviluppo. Invero, in merito all’obbligo di comunicazione all’OLAF, la Sezione osserva come lo stesso sorga, in virtù dell’art. 3, par. 1, del reg. (CE) 1681/94, anche per tutte quelle irregolarità amministrative (prive cioè di intento fraudolento) dalle quali non derivi un danno al bilancio comunitario e al bilancio nazionale, in quanto l’art. 3 si riferisce anche a quelle “somme che sarebbero state pagate indebitamente ove non si fosse accertata l’irregolarità”. Pertanto, devono essere segnalate all’OLAF anche le irregolarità scoperte in sede ispettiva e soggette a decurtazioni contabili in corso di erogazione degli anticipi sul costo totale del progetto e/o al momento del saldo, né le deroghe apportate dal reg. 2035/2005 hanno inciso su tale sistema.

In ordine alle modalità di comunicazione alla Commissione, individuate dai regg. 1681/1994 e 2035/2005, l’Accordo tra Governo, Regioni, Province autonome, Province, Comuni e Comunità montane assunto in sede di Conferenza unificata in data 29 settembre 2007 (i cui contenuti sono stati ripresi in una circolare interministeriale del 12 ottobre 2007), ha inteso fornire una interpretazione restrittiva rispetto al passato dei richiamati regolamenti comunitari, individuando il momento in cui sorge l’obbligo di segnalazione agli organi comunitari soltanto dopo l’avvenuto riscontro, da parte degli organi decisionali interni preposti alle diverse provvidenze comunitarie, della fondatezza dell’ipotesi di violazione di una norma comunitaria o nazionale posta a tutela degli interessi comunitari. In virtù di detta interpretazione, alcune Amministrazioni hanno ritenuto di non dover comunicare all’organismo preposto (OLAF) le situazioni concernenti mere irregolarità amministrative. In ordine a tale orientamento interpretativo, che interpone un ulteriore momento valutativo unitario nell’accertamento immediato dell’esistenza di una irregolarità o frode, la Sezione osserva[2] che è necessario apprestare particolari cautele al fine di definire rapidamente l’iter delle comunicazioni anche per consentire in modo efficace l’adozione dei conseguenti provvedimenti di autotutela. La valutazione dei citati organi decisionali potrebbe, infatti, rischiare di compromettere (specie nei casi controversi) la tempestività dell’inoltro delle comunicazioni alla Commissione europea, il cui rispetto dei termini è essenziale per un’efficace azione di prevenzione e contrasto nella lotta alle frodi.

Le irregolarità segnalate (ricollegabili sia alla programmazione 1994-1999 che a quella 2000-2006) nel periodo 2003-2007 pari a 527 casi, si presentano mediamente di notevole rilevanza, sia per gli importi interessati e per il loro numero, che per le modalità di realizzazione. Queste sono spesso realizzate nel corso della fase istruttoria. In particolare, i momenti procedimentali più esposti appaiono quello del vaglio preventivo delle domande di partecipazione ai bandi e dei relativi requisiti e quello antecedente alla erogazione degli importi a titolo di contributi. A tali fasi, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe opportuno dedicare maggiore attenzione prevedendo controlli mirati anche al fine di contrastare più efficacemente le pratiche fraudolente.

Per quanto attiene alla tipologia delle irregolarità, come risulta dalla banca dati, si manifesta presso tutte le amministrazioni una sostanziale uniformità di pratiche. Sono prevalenti, fra i casi segnalati, le ipotesi di frode rispetto alle irregolarità, spesso poste in essere con la falsa attestazione di attività di formazione mai realizzate o con altre modalità truffaldine.

Le prassi individuate destano allarme e sottolineano l’esigenza non solo di dare attuazione a misure di autotutela incisive, indirizzate alla revoca totale dell’agevolazione, in linea con il disposto dell’art. 4 reg. (CE, Euratom) 2988 del 18 dicembre 1995, ma, suggeriscono, con finalità di prevenzione, di escludere i soggetti che si sono resi colpevoli di pratiche irregolari, in conformità a quanto previsto dal Regolamento finanziario del Consiglio 1605/2002, così come modificato dal reg. 1995/2006. Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare già nei relativi bandi questa particolare ipotesi di esclusione e, altresì, predisporre una sorta di lista degli imprenditori inaffidabili, da diffondere fra le autorità nazionali e regionali che gestiscono Fondi comunitari. Ciò potrebbe contribuire a rafforzare la cultura della legalità e indurre a pratiche dissuasive.

La creazione di un sistema di accreditamento dei soggetti ammessi alle agevolazioni perché ritenuti idonei sulla base di predeterminati requisiti, previsto per i programmi nazionali, ha trovato limitata diffusione nei programmi regionali e solo di recente.

Negli ultimi anni si registra una maggiore presenza di banche dati informatiche seppure prevalentemente ad uso interno da parte delle diverse amministrazioni di riferimento. La possibilità di utilizzare banche dati condivise potrebbe consentire, invece, una maggiore certezza ed affidabilità dei dati disponibili contribuirebbe efficacemente a contrastare molti dei fenomeni di irregolarità.

Una valutazione più attenta delle modalità di realizzazione delle irregolarità farebbe evidenziare l’elemento sistemico di alcune delle stesse al fine di una ponderata ed approfondita analisi dei rischi.

Con riguardo alla gestione delle iniziative per mezzo di organismi intermedi, l’esame delle modalità operative ha evidenziato specifici profili di criticità dovute a carenze di approfondimento nelle fasi dell’istruttoria, delle domande o dei pagamenti degli stati di avanzamento, poiché molte irregolarità si realizzano proprio mediante documenti falsi consegnati all’atto della presentazione della domanda o al momento dei pagamenti degli stati di avanzamento.

Nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la fideiussione, a copertura di eventuali debiti dei soggetti beneficiari, le stesse non vengano immediatamente escusse in occasione del verificarsi di irregolarità, ovvero, a causa del notevole ritardo con cui alcune irregolarità emergono, le fideiussioni risultano già restituite o non più attive. Le forme di garanzia in esame, non si sono rivelate uno strumento utile per la tutela dell’amministrazione erogante. Pertanto, anche sotto tale profilo, appare opportuno un intervento volto a migliorare le clausole contrattuali con la previsione dell’irrevocabilità delle garanzie e della possibilità per l’amministrazione interessata di poterle escutere a semplice prima richiesta. In alternativa per i casi di più elevate erogazioni, si potrebbe pensare ad altre forme di garanzia a carattere reale, sui beni del beneficiario, analogamente a quanto richiesto dall’istituto bancario per l’accensione di un mutuo.

Nel corso dell’istruttoria è emerso che, pur essendo stato avviato dalle amministrazioni un processo di riorganizzazione interno funzionale al miglioramento delle attività preposte all’attuazione della programmazione comunitaria, tuttavia, particolarmente critico si è rivelato il settore concernente gli adempimenti connessi con il recupero di somme. Si tratta di uno dei compiti di maggior rilievo ma, presumibilmente sottovalutato nelle sue oggettive difficoltà attuative. Infatti, al pari dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via amministrativa - che, appunto, registra forti criticità nell’ambito della PA - anche quello derivante dal pagamento indebito di risorse comunitarie non sembra avviato verso risultati positivi, bensì destinato a rimanere inefficace. Del resto, tale attività richiede specifica professionalità tecnico-giuridica e idonee strutture organizzative: ma le iniziative intraprese in tale settore non sembrano produrre risultati di rilievo, visto che sia l’ufficio del contenzioso, nelle amministrazioni centrali, sia i responsabili di Misura nell’ambito regionale, non si dedicano a tale attività in modo esclusivo. Pertanto, a fronte di una diffusa mancata attuazione di tali compiti e di gravi ritardi nello svolgimento delle relative procedure, anche a causa della loro complessità, sarebbero auspicabili nuove iniziative idonee ad assicurare l’effettività e la tempestività del recupero delle risorse comunitarie indebitamente erogate.

Dall’istruttoria è emersa una diffusa inerzia da parte delle amministrazioni, che non attivano procedure amministrative di autotutela o azioni cautelari prima della conclusione dei contenziosi, mentre i ritardi nei procedimenti intesi al recupero possono causare pregiudizio alla reintegrazione dell’interesse subito, essendo risultati frequenti i casi di provvedimenti di recupero emessi dopo l’intervenuta dichiarazione di fallimento delle società beneficiarie.

Sotto tale profilo assume un particolare interesse la modalità seguita da un ente regionale[3] che adotta il fermo amministrativo dei pagamenti come strumento volto ad accentuare le garanzie per le somme indebitamente erogate.

E’ perciò auspicabile che siano poste in essere in modo più tempestivo i provvedimenti di autotutela nei casi in cui, pur in pendenza di procedimento penale, la mancanza di requisiti essenziali o, più in generale, la tipologia delle violazioni accertate, rendano incompatibile l’iniziativa selezionata con l’avvenuta concessione del contributo e ciò, anche nei casi in cui la gestione degli interventi sia affidata ad organismi intermedi. In alcune relazioni delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è stata rilevata l’esigenza di individuare specifiche strutture e risorse destinate all’attività di recupero degli importi indebitamente erogati.

Con riferimento alla prevista dichiarazione di non recuperabilità, che conclude, seppure in negativo, il procedimento concernente una irregolarità riscontrata e segnalata, è necessario che l’Autorità di gestione proceda ad individuare parametri e linee guida volte alla definizione dei presupposti di tale dichiarazione, in modo da non lasciare le competenti strutture sprovviste di precisi punti di riferimento in materia.

L’attività di controllo ha consentito poi di evidenziare alcuni risultati positivi.

Un primo risultato può individuarsi nell’aver fornito alle diverse amministrazioni un quadro unitario del fenomeno, ricomponendo sia il sistema delle competenze che il quadro delle informazioni, assunte anche con la collaborazione del Dipartimento per le politiche comunitarie che ha messo a disposizione la propria banca dati, ciò ha consentito un coordinamento ragionato e critico degli elementi informativi e delle notizie inserite nel richiamato supporto informatico. Ha fatto seguito un contraddittorio articolato con le diverse amministrazioni da cui è scaturito non solo un arricchimento di elementi conoscitivi ma anche un rinvigorito interesse generale verso la cultura della sana gestione e della legalità dell’azione amministrativa. Il contrasto alle irregolarità non è solo inteso alla tutela degli interessi finanziari nazionali e comunitari, ma difende il principio di una amministrazione che esalta la correttezza e l’efficacia della propria azione a servizio dei cittadini contribuenti. La conoscenza, così acquisita, ha altresì dimostrato un effetto di particolare rilievo nell’analisi dei rischi ai fini della selezione del campione da sottoporre a controllo.

Un secondo risultato sta nell’aver richiamato l’interesse per i controlli quale strumento di prevenzione. Ma è necessario il ripristino di controlli effettivi, svolti nelle fasi salienti dei procedimenti di concessione delle agevolazioni, controlli effettuati da personale adeguato sia in termini di qualificazione che di numero, in posizione di effettiva indipendenza. La separazione delle funzioni, in diversi casi, avrebbe garantito non solo un più corretto svolgimento delle operazioni di controllo, ma anche una più elevata probabilità di rilevazione delle irregolarità. Ed invero, l’esigenza di accelerare i processi di spesa può indurre i responsabili della gestione a sottostimare i tempi tecnici e le esigenze di approfondimento richiesti ai fini dell’esercizio della funzione di controllo, per non parlare di possibili collusioni o devianze (corruzioni, concussioni, ecc.) che trovano in strutture di controllo interno approssimative e disorganiche il loro terreno più fertile. Va poi evidenziato il fenomeno sempre più ampio dell’esternalizzazione dei controlli (sotto forma di assistenza tecnica), che, seppure consentito dalla normativa comunitaria, andrebbe disciplinato attraverso specifiche linee di indirizzo e precise direttive da parte dei soggetti attuatori al fine di definire la predeterminazione di metodologie e di criteri oggettivi evitando di attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna riconducendo e assegnando al soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la supervisione e la diretta responsabilità del processo avviato.

Si ritiene, infatti che le funzioni del controllo siano senz’altro qualificanti della missione dell’ente e, qualora il loro svolgimento sia disancorato da precise linee d’indirizzo, l’affidabilità e attendibilità delle risultanze ne possano risultare inficiate, rischiando di essere fortemente influenzate dai soggetti terzi con conseguenze negative sull’obiettività e imparzialità dei risultati conseguiti. In tali casi andrebbero esplicitate sia le tipologie di controlli da porre in essere che le connesse responsabilità, onde evitare che il concessionario si possa trovare in posizioni di potenziale conflitto di interesse rispetto all’eventuale individuazione di irregolarità a carico di particolari beneficiari di provvidenze pubbliche, in considerazione sia di una maggiore garanzia di obiettività nella selezione del campione che delle oggettive modalità di svolgimento, ciò con il rischio che una eccessiva standardizzazione e formalizzazione delle procedure sopravaluti gli aspetti esteriori a danno della sostanza dei comportamenti, con gravi conseguenze sull’efficacia dei controlli e sulla loro effettività. In tal senso sono state orientate le raccomandazioni indirizzate alle singole Amministrazioni. Estrema preoccupazione, anche alla luce della compatibilità con la legislazione comunitaria, suscitano le modalità di controllo definite in una regione[4] in cui il procedimento di controllo risulta drasticamente limitato avendo il legislatore regionale (L.R. n. 21/2007) ridotto la documentazione di spesa da presentare in sede di pagamento ad una autocertificazione, previa asseverazione di un professionista abilitato.

In terzo luogo l’indagine ha posto l’attenzione sulla centralità della funzione di recupero dei crediti e di reintegrazione del Bilancio comunitario e nazionale, facendo leva sull’esigenza di monitorare costantemente il fenomeno, di attivare le azioni cautelari possibili sia in fase antecedente che successiva alle erogazioni, rendendo così più operose le amministrazioni.

Obiettivi e metodologia dell’indagine

Il referto speciale sulle irregolarità e frodi nel Fondo sociale europeo (FSE), inserito nel programma della Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali per il 2007[5], fa seguito al precedente referto di controllo sulle irregolarità e frodi sul Fondo di sviluppo regionale (FESR), approvato dalla Sezione con deliberazione n. 2/2007 ed è il corollario di una vigile e approfondita azione di analisi e costante monitoraggio che la Sezione riserva, da diversi anni (fin dall’anno 2002), al fenomeno delle irregolarità e delle frodi anche nell’ambito dell’annuale referto finanziario[6].

La Sezione si è data carico di proseguire l’obiettivo, già rappresentato nella precedente relazione, di esaminare il fenomeno delle irregolarità e delle frodi sui Fondi strutturali, in particolare sul FSE, sui cui si è assistito, da una parte, ad un incremento progressivo, negli ultimi anni, delle risorse messe a disposizione dalla Commissione, e, dall’altra, ad una preoccupante accelerazione, sia sotto il profilo quantitativo, che qualitativo delle irregolarità e delle frodi, fenomeno che costituisce fattore di rischio per la buona riuscita della programmazione e della normale attività di gestione. Con la presente relazione il controllo è stato indirizzato all’ esame delle situazioni evidenziate in materia di Fondo sociale europeo (FSE) con particolare riguardo alle Regioni meridionali, e a tre ulteriori ambiti territoriali: una regione del Nord ed una provincia autonoma oltre ad una regione dell’Italia centrale.

L’attività di controllo è stata svolta con la collaborazione di 4 Sezioni regionali e di 1 provinciale: Lombardia, Campania, Sardegna, Sicilia, PA Bolzano; le prime tre hanno inserito l’indagine nel programma annuale, seppure con diversa modalità (le Sezioni Lombardia e Campania hanno predisposto uno specifico capitolo nella relazione annuale sul rendiconto regionale; la Sardegna ha esaminato il fenomeno nel referto sui Fondi strutturali; la Sicilia e PA Bolzano hanno, invece, svolto specifica indagine, conclusasi con autonomo referto. Questa Sezione, alla luce di quanto disposto dal regolamento di organizzazione delle funzioni della Corte[7] ha curato l’istruttoria nei confronti sia delle Amministrazioni centrali interessate (Ministero dello sviluppo economico, Ministero del lavoro e della previdenza sociale, Ministero degli affari esteri, Ministero della pubblica istruzione, Ministero dell’università e della ricerca scientifica, Ministero dell’interno) che delle altre tre regioni meridionali, inserite nell’Obiettivo 1, Puglia, Basilicata, Calabria e per offrire uno spaccato territoriale più ampio ha altresì esaminato la Regione Lazio.

La base informativa di partenza è stata costituita dai dati sulle irregolarità in materia di Fondi strutturali, presenti nella banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie, struttura preposta dalla legge a ricevere da tutte le Amministrazioni italiane, le comunicazioni, previste dal reg. (CE)1681/1994, per il successivo invio alla Commissione-Ufficio dell’OLAF[8].

I dati e gli elementi esposti sono stati oggetto di ampio contraddittorio con le amministrazioni interessate che hanno con disponibilità corrisposto alle richiesta istruttorie della Sezione.

L’indagine ha avuto carattere comparativo utilizzando una metodologia espressamente prevista come modalità di controllo dalla deliberazione n. 4/2004 di questa Sezione, con la consapevolezza che il raffronto fra i modelli organizzativi ed i procedimenti seguiti nelle diverse realtà amministrative potesse offrire elementi di valutazione e di approfondimento complessivi, indirizzati sia a stimolare le amministrazioni ad interventi correttivi che a valorizzare le buone pratiche evidenziate.

In tal modo l’istruttoria per l’acquisizione dei dati e la loro successiva elaborazione è stata effettuata, oltre che da questa Sezione, anche dalle Sezioni regionali di controllo menzionate.

Presso la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali è stato costituito un gruppo di lavoro composto da magistrati sia della Sezione centrale che delle Sezioni regionali di controllo per la Campania, la Sardegna, la Sicilia, la Lombardia e la Provincia di Bolzano, relatori dei referti di rispettiva competenza. Il gruppo ha individuato gli obiettivi, ha ricercato gli indicatori, ha definito, pur con le particolarità che ogni situazione territoriale riveste, gli elementi conoscitivi sui quali indirizzare l’istruttoria, ha predisposto un questionario con domande a risposta multipla e anche di tipo descrittivo, trasmesso a tutte le Amministrazioni interessate.

Con le attività di controllo si è proceduto all’analisi delle strutture organizzative delle Amministrazioni sia centrali che regionali competenti nella gestione, nel pagamento e nei controlli delle risorse comunitarie, gli strumenti utilizzati per il monitoraggio delle irregolarità, le fasi procedimentali più coinvolte dal fenomeno, le tipologie e le modalità di svolgimento delle irregolarità, le azioni intraprese successivamente agli eventi, i tempi per gli accertamenti, gli organi preposti a tale funzione, i controlli sistemici conseguenti, le azioni cautelari avviate, la gestione dei recuperi delle somme indebitamente corrisposte.

Nelle Sezioni regionali citate il controllo è stato oggetto di referto ai Consigli regionali e per Bolzano al Consiglio provinciale, i referti sono stati approvati, rispettivamente con le Deliberazioni: n.149/2007 (28.12.2007) per la Sezione Campania; n. 7/2008 (25.07.2008) per la Sezione Sicilia; n. 20/2008 (11.03.2008) per la Sezione Sardegna; n. 8/2008, per la Sezione Lombardia (22.01.2008); e n. 1/2008 (06.03.2008), per la Sezione della Provincia di Bolzano.

Questa relazione nella prima parte, dopo un breve cenno sulla disciplina giuridica delle irregolarità e delle frodi e sulle relative modalità di comunicazione, definite in Italia, in attuazione dei regg. (CE) 1681/1994 e 2035/2005, analizza in sintesi le problematiche emerse e i risultati conseguiti, sia con riguardo alle modalità di monitoraggio delle irregolarità e ai relativi controlli che alle azioni cautelari e di recupero.

Nella seconda parte risultano esaminati i diversi aspetti del fenomeno presso le amministrazioni centrali e presso le realtà regionali, evidenziando, per ognuna di esse, nelle conclusioni, particolarità e problematiche emerse con spunti critici di valutazione.

Per gli ambiti territoriali menzionati, nei quali le Sezioni hanno approvato una specifica relazione di controllo, il presente referto riporta, nella III parte, una sintesi, predisposta dai magistrati relatori, degli elementi più significativi emersi dall’attività di controllo e presenti nelle relazioni approvate dalle singole Sezioni.

I PARTE

Disciplina giuridica delle irregolarità

Negli ultimi anni l’azione di protezione degli interessi finanziari della Comunità, si è notevolmente rafforzata con l’adozione di una serie di misure a livello comunitario e nazionale volte a contenere il fenomeno delle frodi e delle irregolarità. La strategia globale dell’ultimo decennio, si è caratterizzata, da una parte, con una politica normativa unitaria sempre più attenta a prevenire ed a contrastare il fenomeno in tutti i settori d’intervento, e dall’altra, con il rafforzamento della cultura della cooperazione non solo fra la Comunità e gli Stati membri, ma anche all’esterno della Comunità.

L’art. 280 del Trattato CE (TCE)[9] stabilisce che la Comunità e gli Stati membri combattono la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità, mediante misure che devono essere dissuasive ma anche tali da favorire una protezione efficace negli Stati membri.

La tutela degli interessi finanziari della Comunità europea e la lotta contro le frodi e le irregolarità rappresentano obiettivi strategici per i quali la responsabilità è condivisa fra la Comunità e gli Stati membri. Costituiscono principi fondamentali della materia, ai sensi dell’art. 280 del Trattato della Comunità europea, il principio di “assimilazione” e quello di “cooperazione”. In base al principio di assimilazione gli Stati membri devono adottare, per combattere le irregolarità e le frodi ai danni degli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure, di prevenzione e di contrasto previste per combattere quelle ai danni dei propri interessi finanziari. Per il principio di cooperazione, gli Stati membri devono cooperare insieme alla Commissione, al fine di assicurare la convergenza degli sforzi di tutte le autorità nazionali e delle istituzioni interessate alla prevenzione.

La disciplina giuridica trae fondamento oltre che dall’art. 280 TCE[10] già citato, dalla Convenzione sulla Protezione degli Interessi Finanziari (PIF)[11] del 26 luglio 1995, dal reg. 2988/1995 del Consiglio del 19 dicembre 1995, dal reg. 2185/1996 del Consiglio dell’11 novembre 1996.

L’art. 280 non dà alcuna definizione di frode. E’ la Convenzione PIF del 26 luglio 1995, relativa alla protezione degli interessi finanziari comunitari che dà una specifica definizione. Essa, nell’introdurre un obbligo per tutti gli Stati membri di perseguire i comportamenti fraudolenti ai danni degli interessi finanziari comunitari con ”sanzioni penali, effettive, proporzionate e dissuasive” fornisce una definizione armonizzata di frode sia sul fronte delle spese che delle entrate della Comunità.

Costituisce frode, lesiva degli interessi finanziari della Comunità, “qualsiasi azione o omissione intenzionale relativa all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità europee (con riguardo alle spese)…o la diminuzione illegittima (con riguardo alle entrate) di risorse del bilancio generale delle Comunità europee “; o “alla mancata comunicazione di una informazione in violazione di un obbligo specifico”… o “alla distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui sono stati concessi…o alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto cui consegue lo stesso effetto” (art. 1.1).

La nozione di irregolarità, invece, si ritrova nel reg. 2988/1995 del 18 dicembre 1995 che, relativamente alla tutela degli interessi finanziari della Comunità, per la prima volta detta una normativa generale sui controlli omogenei e sulle misure e sanzioni amministrative in materia di irregolarità.

“Irregolarità” è “qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione od omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio comunitario attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto della Comunità o a causa di una spesa indebita.

L’atto lesivo degli interessi finanziari della Comunità è innanzitutto una irregolarità nell’ambito della quale è ricompresa anche la frode che altro non è che una irregolarità qualificata dall’intenzionalità dell’azione od omissione e dalle modalità di esecuzione.

Nel caso di semplici irregolarità si applicano solo “misure” amministrative, nel caso di irregolarità intenzionali (frodi) “sanzioni” amministrative, nel caso di frodi gravi[12] lo Stato membro è tenuto a prevedere sanzioni penali.

La Convenzione sugli interessi finanziari citata è stata seguita rapidamente da un primo protocollo[13] del 27 settembre 1996, il quale ha introdotto l’obbligo per gli Stati di incriminare le condotte di corruzione, attiva e passiva, che vedano coinvolti i funzionari comunitari e di un qualsiasi Stato membro e che siano suscettibili di recare pregiudizio agli interessi finanziari comunitari. Un secondo protocollo[14] del 19 giugno 1997 ha previsto, invece, obblighi in materia di incriminazione del riciclaggio, nonché di confisca dei proventi derivanti da tali reati e della corruzione passiva e di responsabilità delle persone giuridiche per frodi, corruzione attiva e riciclaggio. Un ulteriore protocollo del 29 novembre 1996[15], sull’interpretazione pregiudiziale della convenzione da parte della Corte di Giustizia, ha arricchito il descritto quadro normativo.

Va altresì menzionata la Convenzione del 26 maggio 1997[16], relativa alla lotta contro la corruzione, nella quale sono coinvolti i funzionari della Comunità europea o degli Stati membri.

Il 17 ottobre 2002, in tutti gli Stati membri sono entrati in vigore[17], la Convenzione PIF del 26 luglio 1995, nonché il primo protocollo del 27 settembre 1996 e il protocollo del 29 novembre 1996, l’Italia[18] ha ratificato il secondo protocollo solo di recente in data 4 agosto 2008[19].

Il reg. 2185/1996 completa il quadro, disciplinando i controlli e le verifiche in loco della Commissione per la protezione degli interessi finanziari della Comunità contro le frodi e le altre irregolarità.

Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione, oltre alle frodi, ogni altra irregolarità che abbia un effetto sul bilancio superiore ai 10.000 euro (art. 1.10 reg. 2035/2005 della Commissione[20] che ha sostituito il reg. 1681/1994) per i Fondi strutturali, per i Fondi di coesione (l’art. 12 del reg. 2168/2005) e per le Risorse proprie (l’art. 6.3 del reg. 1552/1989) per i fondi in agricoltura (l’art. 6 reg. 1848/2006).

Il reg. 2035/2005, con riguardo ai Fondi strutturali, dà una definizione di irregolarità, in linea con l’art. 1, par. 2, del reg. (CE, Euratom) 2988/1995, nel senso che “irregolarità è qualunque violazione di una disposizione del diritto comunitario, derivante dall’azione o omissione di un operatore economico, che ha o avrebbe l’effetto di arrecare un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità europee attraverso l’imputazione al bilancio comunitario di una spesa indebita”. La definizione ribadisce anche il concetto di pericolo di danno, importante ai fini della segnalazione tempestiva dei fenomeni accertati e di sospetta frode[21].

Alle iniziative assunte sul piano normativo, la Commissione ha aggiunto misure organizzative con la creazione, a novembre 1996, di una propria struttura amministrativa, l’Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF), sostituita, nel 1999, dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)[22].

Il Consiglio, con decisione 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002, per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità, ha istituito Eurojust.

Tale nuovo organismo, insieme all’estensione del mandato europeo a tutte le forme gravi di criminalità internazionale, tra cui la frode e la corruzione, ha consentito di potenziare la collaborazione fra la Commissione e gli organismi nazionali di cooperazione giudiziaria e di polizia.

Il memorandum d’intesa, firmato il 14 aprile 2003, fra OLAF e Eurojust, ha previsto uno stretto coordinamento fra “l’Unità Magistrati’’ dell’OLAF e i membri di Eurojust al fine di rafforzare la cooperazione indicata dall’art. 280 del Trattato CE.

La Corte dei conti italiana[23] e l’OLAF hanno sottoscritto, nel 2006, un accordo di cooperazione per la reciproca assistenza amministrativa, in particolare per quanto concerne lo scambio spontaneo o su richiesta di informazioni rilevanti per la prevenzione e l’individuazione delle frodi e di tutte le attività illecite lesive degli interessi finanziari della Comunità a danno degli interessi finanziari della Repubblica italiana.

Nel sistema italiano va segnalato che, l’art. 4 della legge 300 del 29 settembre 2000[24], nell’introdurre nel codice penale il reato di cui all’art. 316 ter (Indebita percezione di erogazioni concesse dallo Stato, dagli Enti pubblici, dalla Comunità europea, a danno dello Stato), ha previsto, nel caso di “somma indebitamente percepita pari o inferiore a 3.999,96 euro” l’applicazione della sola “sanzione amministrativa con il pagamento di una somma di denaro da euro 5.168 a euro 25.822. Tale sanzione non può superare il triplo del beneficio conseguito.

Il d.lgs 231 dell’8 giugno 2001, in attuazione della delega prevista nell’art. 11 della legge 300 del 29 settembre 2000, ha introdotto la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche e delle società e associazioni anche senza personalità giuridica per i reati commessi dagli organi societari.

Tra questi reati vanno inclusi la frode (artt. 640 n.1, 640 bis, 640 ter.2, 316 bis e 316 ter c.p.) e la corruzione (artt. 318, 319, 319 bis e ter, 320, 321, 322, 322 bis c.p.). La responsabilità amministrativa delle persone giuridiche è prevista sia nel caso in cui i reati siano commessi dagli organi al vertice della gerarchia dell’ente, che nel caso in cui i reati siano stati commessi da organi che svolgano funzione di direzione e controllo.

La comunicazione delle irregolarità

Nell’ambito nazionale, grazie alla presenza di numerosi organismi di controllo sia amministrativo che di polizia giudiziaria, vi è stata una attenta azione volta all’individuazione dei casi di irregolarità e frode da comunicare alla Commissione, ai sensi del reg. 1681/1994 e del reg. 595/1991 (ora reg 1848/2006).

In proposito va ricordato che l’art. 30 della legge 526 del 21.12.1999 ha attribuito alla Guardia di finanza, per la tutela degli interessi finanziari della Comunità, gli stessi poteri di indagine previsti per l’accertamento dell’imposta sul valore aggiunto e sul reddito. Il d.lgs n. 68 del 2001 ha rafforzato e ridefinito le competenze della Guardia di finanza, indicata come forza di polizia nelle materie economiche e finanziarie.

Da ultimo, l’assetto organizzativo dei reparti speciali è stato ridefinito dal Comando Generale della Guardia di finanza con due circolari (nn. 162141/317 del 19 maggio 2005 e 340000/317 del 22 ottobre 2004) con la costituzione, nell’ambito del Comando tutela della finanza pubblica, di un nucleo speciale spesa pubblica e repressione delle frodi comunitarie.

Presso il Dipartimento politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri opera un nucleo della Guardia di finanza, istituito con il dPCM 11.1.95, con il compito di supportare il Comitato interministeriale per la lotta alle frodi comunitarie, istituito dall’art. 76.2, della legge 142 del 19 febbraio 1992. Le competenze del Nucleo della Guardia di finanza sono state confermate dal dPCM 2317/2002, art. 10.2. Ma il menzionato Comitato, dopo diversi anni di inerzia, con il dPR 91 del 14 maggio 2007, su impulso del Ministro per le politiche europee è stato ricostituito in una rinnovata composizione.

Nel settore agricolo e agroalimentare, il 5 dicembre 1994, è stato istituito un Reparto specializzato dell’Arma dei Carabinieri “Comando Carabinieri Politiche Agricole”. Il d.m. 20 agosto 2001, oltre a potenziarne l’organico, ha istituito tre Nuclei Antifrode Carabinieri (NAC) a Parma, Roma e Salerno, che svolgono la loro attività rispettivamente nel nord, nel centro e nel sud del territorio nazionale.

Il Comando svolge controlli straordinari per la prevenzione e la repressione dei reati in violazione di norme comunitarie nel settore agricolo e agroalimentare e concorre all’esecuzione di controlli sugli aiuti alimentari ai Paesi in via di sviluppo.

Le Regioni, le Province autonome e la Guardia di finanza hanno definito una “Convenzione Quadro” per la stipula di protocolli d’intesa fra le Amministrazioni regionali e i Comandi regionali della Guardia di finanza, allo scopo di coordinare tutti i controlli e gli scambi di informazioni nel settore degli interventi per finalità strutturali. Recentemente, anche nella materia del FEAOG-Garanzia, la Guardia di finanza ha siglato alcuni analoghi protocolli d’intesa con alcune Regioni.

I Fondi strutturali hanno inoltre formato oggetto di monitoraggio da parte di un Comitato centrale e di 20 Comitati regionali di coordinamento finanziario, costituiti dai rappresentanti della Guardia di finanza, della Ragioneria generale dello Stato e dell’Agenzia delle entrate.

Va altresì segnalato che la legge 296 del 27 dicembre 2006 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (legge finanziaria 2007)[25], ha previsto (commi da 1213 a 1222) che eventuali conseguenze finanziarie derivanti dalla violazione della legge comunitaria siano oggetto di rivalsa statale nei confronti degli enti pubblici non statali responsabili, riferendosi in particolare alle seguenti ipotesi:

· condanna pronunciata dalla Corte di Giustizia della Comunità europea, ai sensi dell’art. 228, paragrafo 2, del Trattato istitutivo della Comunità europea;

· regolazioni finanziarie operate dalla Commissione europea in base alle specifiche normative sopranazionali nei casi di riscontrate gravi negligenze nella gestione a livello nazionale di fondi strutturali comunitari.

In merito all’obbligo di comunicazione all’OLAF, la Sezione osserva come lo stesso sorga, in virtù dell’art. 3, paragrafo. 1, del reg. (CE) 1681/94, anche per tutte quelle irregolarità amministrative (prive cioè di intento fraudolento) dalle quali non derivi né un danno al bilancio comunitario né un reale esborso di somme indebite, in quanto l’art. 3 si riferisce anche a quelle “somme che sarebbero state pagate indebitamente ove non si fosse accertata l’irregolarità”. Pertanto, devono essere segnalate all’OLAF anche le irregolarità scoperte in sede ispettiva e soggette a decurtazioni contabili in corso di erogazione degli anticipi sul costo totale del progetto e/o al momento del saldo. Sul punto, va inoltre, osservato che la predetta disposizione del reg. (CE) 1681/94 non è stata modificata dal reg. (CE) 2035/2005, il quale, nel dettare una nuova disciplina in materia di comunicazione di irregolarità alla Commissione, ha introdotto le seguenti tre specifiche deroghe al predetto obbligo di comunicazione:

- irregolarità consistenti nella mancata esecuzione, in tutto o in parte, di un’operazione cofinanziata dal bilancio comunitario in seguito al fallimento del beneficiario finale;

- irregolarità corrette prima della concessione del contributo e consistenti nella assenza dei presupposti per la finanziabilità del progetto;

- irregolarità segnalate spontaneamente dal beneficiario finale prima della loro scoperta da parte degli organi dell’Amministrazione.

In ordine a siffatte modalità di comunicazione alla Commissione, tuttavia, un Accordo tra Governo, Regioni, Province autonome, Province, Comuni e Comunità montane assunto in sede di Conferenza unificata in data 29 settembre 2007 (i cui contenuti sono stati ripresi in una circolare interministeriale del 12 ottobre 2007[26]), ha inteso fornire una interpretazione restrittiva rispetto al passato dei richiamati regolamenti comunitari, individuando il momento in cui sorge l’obbligo di segnalazione agli organi comunitari soltanto dopo l’avvenuto riscontro, da parte degli organi decisionali interni preposti alle diverse provvidenze comunitarie, della fondatezza dell’ipotesi di violazione di una norma comunitaria o nazionale posta a tutela degli interessi comunitari.

In virtù di detta interpretazione, i predetti organi decisionali sarebbero, dunque, tenuti a redigere gli appositi modelli OLAF di comunicazione alla Commissione solo qualora ritenessero di confermare che i fatti dedotti nel verbale di segnalazione integrino un caso di irregolarità e che ricorrano i presupposti stabiliti dalla normativa vigente.

Anche in base a tali considerazioni, alcune Amministrazioni [27] hanno ritenuto di non dover comunicare all’organismo preposto (OLAF) le situazioni concernenti mere irregolarità amministrative. La descritta nuova modalità operativa, se da un lato risponde all’intento di evitare la segnalazione alla Commissione su presunte irregolarità che si rivelino successivamente inesistenti, allontana i tempi delle comunicazioni e riserva tale adempimento a valutazioni discrezionali, di esclusiva competenza dell’Autorità di gestione, con possibili effetti su quelle finalità di prevenzione individuabili nel concetto di sospetta frode di cui all’art. 1 bis reg. 1681/1994.

In ordine a tale orientamento interpretativo, che interpone un ulteriore momento valutativo unitario nell’accertamento immediato dell’esistenza di una irregolarità o frode, la Sezione osserva[28] che la tutela delle provvidenze comunitarie non può essere indebolita in ragione di una malintesa prudenza nella comunicazione delle presunte irregolarità e nell’adozione dei conseguenti provvedimenti di autotutela. La valutazione degli organi decisionali potrebbe, infatti, rischiare di compromettere (specie nei casi controversi) la tempestività dell’inoltro delle comunicazioni alla Commissione europea, il cui rispetto dei termini è essenziale per un’efficace azione di prevenzione e contrasto nella lotta alle frodi.

E’ pertanto auspicabile che il Dipartimento delle politiche europee, organo preposto per lo Stato italiano ad effettuare, periodicamente, le comunicazioni alla Commissione delle irregolarità e frodi rilevate, svolga un costante ed attento monitoraggio nei confronti delle amministrazioni al fine di evitare che i comportamenti omissivi delle Amministrazioni che hanno la gestione dei fondi possano produrre danno agli interessi finanziari comunitari ed a quelli nazionali.

Le irregolarità comunicate

Le irregolarità esaminate sono quelle comunic