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fonte: elaborazione Corte
dei conti su dati Eurostat, tratti dal sito http://epp.eurostat.ec.europa.eu tab. 2 – Produzione pro capite
(kg/ab. anno) di rifiuti urbani nei principali Paesi europei; confronto
1995-2005.[76]
fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Eurostat, tratti
dal sito http://epp.eurostat. ec.europa.eu Dalle tabelle sotto riportate (tabb.
nn. 3 e 4), emerge significativamente una percentuale rilevantissima di
riciclaggio in paesi dove vige un obbligo giuridico di raccolta differenziata
(Germania, Austria). Ciò dimostra che è possibile raggiungere
alti tassi di raccolta differenziata dove si realizza un sistema integrato di
gestione e che i servizi di igiene urbana possono raggiungere un livello elevato
di efficienza anche in contesti ad alta densità abitativa (Paesi Bassi,
Germania, Belgio) o orograficamente complessi (Austria). tab. 3 – Modalità di gestione dei rifiuti urbani
in Europa – anno 2001.
fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Eurostat, tratti da Rapporto rifiuti 2004, a cura di Apat e Onr. tab. 4 –
Modalità di gestione dei rifiuti urbani in Europa – anno 2004.
fonte: elaborazione Corte dei conti su dati
Comieco, tratti dall’XI Rapporto Comieco 2005 (luglio 2006). Il quadro europeo è reso più chiaro dalla
tabella sotto riportata (tab. n. 5) che mostra l’andamento
dell’incenerimento in Europa, dal quale risulta la sostanziale stabilizzazione,
in termini quantitativi, di tale sistema di trattamento dei rifiuti negli
ultimi anni, con la cospicua eccezione dell’Italia e dell’Austria, dove, al
contrario, vi è stato un netto aumento. tab. 5 – Quantità di rifiuti urbani
incenerita pro capite
(kg/ab. anno) nei principali Paesi europei.
fonte:elaborazione Corte dei conti su dati Eurostat, tratti dal sito http://epp.eurostat.ec.europa.eu Infine, dall’ultima tabella sullo
smaltimento in discarica sotto riportata (tab. n. 6), emerge il
sostanziale superamento di tale sistema di trattamento dei rifiuti in alcuni
Paesi (Paesi Bassi e Belgio), un deciso avvio a soluzione del problema per
altri (Germania ed Austria) e una sostanziale problematicità per Italia e Regno
Unito. tab. 6 – Quantità
di rifiuti urbani smaltita in discarica
pro capite (kg/ab.
anno) nei principali Paesi europei.
fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Eurostat, tratti
dal sito http://epp.eurostat.ec.europa.eu 4.
Il commissariamento della gestione dei rifiuti[115] La legge 24 febbraio 1992,
n. 225, istitutiva del Servizio nazionale di protezione civile, prevede,
all’art. 2, “per calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per
intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari” un sistema derogatorio alle ordinarie competenze stabilite
dalla legislazione, e cioè: a) l’assunzione della gestione dell’emergenza da
parte del Presidente del Consiglio dei ministri, con la possibilità di
avvalersi di un Commissario delegato per l’attuazione degli interventi; b) la
potestà “di emanare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente”,
fatti salvi i principi generali dell’ordinamento giuridico.[116] Per realizzare ciò,
risulta necessaria la dichiarazione dello stato di emergenza da parte dello
stesso Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio dei Ministri.
Tale dichiarazione deve definire la durata e l’estensione territoriale dello
stato di emergenza, in riferimento alla qualità e alla natura degli eventi. Per
l’attuazione degli interventi di emergenza si provvede attraverso ordinanze. Dalla norma sopra citata,
appare evidente che il ricorso al potere di ordinanza si svincola dalla
tradizionale nozione di soccorso in presenza di eventi calamitosi, per
includere altre situazioni di pericolo che legittimano l’esercizio di poteri
straordinari. L’esercizio di questi poteri
–come è stato specificato dalla normativa successivamente intervenuta- deve
avvenire d’intesa con le Regioni interessate, sulla base di quanto disposto
dall’art. 107 del d.lgs. n. 112/1998,[117] nonché
dall’art. 5, c. IV bis, del d.l. n. 343/2001.[118] Nell’ambito dell’emergenza
rifiuti, come si esplicita in dettaglio sotto, il commissariamento è stato
predisposto, anzitutto, per affrontare le tematiche connesse alla soluzione dei
problemi legati alle difficoltà di localizzazione di nuovi impianti di smaltimento,
all’esaurimento delle discariche esistenti e al controllo della criminalità
organizzata sui servizi di raccolta dei rifiuti solidi urbani e sugli impianti
di discarica. Pur nella varietà dei
contenuti, l’oggetto delle ordinanze di protezione civile si riduce ad una
serie ben definita di tipologie: a) nomina di un Commissario, eventualmente
assistito da Vice e Subcommissari; b) attribuzione al Commissario del compito
di redigere il Piano per la gestione dei rifiuti e per le bonifiche, oltre a
vari Piani straordinari, richiesti dall’emergenza; c) definizione di un
programma di interventi; d) disposizioni per la costituzione di organismi
istituzionali di ambito e di società miste in ciascun ambito; e) disposizioni
per la realizzazione e gestione pubblica di discariche; f) disposizioni per la
realizzazione della raccolta differenziata e valorizzazione di quanto raccolto
separatamente; g) disposizioni per la produzione di combustibile derivato da
rifiuti (cdr), per quella frazione che residua dalla raccolta differenziata;
h) disposizioni per l’utilizzo del combustibile prodotto negli impianti
industriali in sostituzione di combustibili fossili, nonché per la
realizzazione di impianti dedicati per l’utilizzo del cdr nella
produzione di energia; i) misure specifiche per l’approvazione dei progetti di
discariche di rifiuti speciali e pericolosi e per la loro realizzazione;
l) previsioni di limitazione
all’importazione dei rifiuti; m) misure riguardanti il personale (inquadramenti,
indennità, provvidenze varie, ecc.). Va rilevato che,
dall’analisi delle varie ordinanze, si è constatato che non sempre si è
provveduto ad indicare le norme cui le stesse ordinanze permettono di derogare.[119] Ciò ha
prodotto una serie di ricorsi amministrativi sul punto, che hanno gravemente
rallentato l’attività commissariale, che, per definizione, dovrebbe essere
improntata a estrema rapidità. Non sono mancati interventi legislativi, al fine
di sanare l’annullamento di talune delle predette ordinanze, come riferito in
seguito. Gli adempimenti previsti
dalle ordinanze risultano quasi sempre assai onerosi, con obiettivi
oggettivamente di difficile o impossibile realizzazione, stante la limitatezza
temporale di vigenza delle ordinanze stesse. Il decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, convertito dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21, nel recare Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania, contiene ulteriori disposizioni afferenti ai commissariamenti. Anzitutto, viene prorogato lo stato di emergenza per via legislativa.[120] Inoltre, è previsto[121]
che il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del
Consiglio dei Ministri si avvalga, previa intesa con il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio, del supporto del Comando carabinieri per la
tutela dell'ambiente, nonché, su indicazione nominativa del Capo del
Dipartimento, di non più di 15 unità di personale appartenente all'Arma dei
carabinieri, alla Guardia di finanza ed al Corpo forestale dello Stato
assegnate alla Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento della
protezione civile.[122]
Tale personale ha la funzione di
svolgere attività di monitoraggio e di accertamento delle iniziative adottate
dalle strutture commissariali nell'ambito delle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, c. I, della legge 24 febbraio 1992, n. 225,
per il conseguimento degli obiettivi e per il rispetto degli impegni assunti in
base alle ordinanze di protezione civile. La disposizione, di per sé discutibile, trattandosi di una sorta di
commissariamento dei Commissari, è la prova della perdita di fiducia nelle
capacità operative dei Commissari stessi. Si dispone, inoltre, in merito
al contenzioso che, in tutte le situazioni
di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, c. I, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali spetti, in
via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.[123] Come facilmente prevedibile, tale ultima disposizione ha prodotto una
nutrita serie di contenziosi, per la sua dubbia costituzionalità con
riferimento all’art. 24 (tutela giurisdizionale dei diritti ed interessi
legittimi), all’art. 25 (giudice naturale precostituito per legge) e all’art.
125 (articolazione su base regionale degli organi di giustizia amministrativa
di primo grado).[124] Tutto ciò, evidentemente, contribuisce ulteriormente
all’appesantimento dell’attività amministrativa e sottrae tempo ed energie
preziose allo sviluppo di tutte le altre attività commissariali finalizzate a
creare le condizioni per superare lo stato emergenziale. Da ultimo, con ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri del
30 giugno 2006, n. 3529, è stata istituita, presso il Ministero dell’ambiente e
della tutela del territorio e del mare, un’apposita struttura con funzioni di
coordinamento e di supporto delle attività svolte dai Commissari delegati.[125] I compiti attribuiti ad essa risultano, come descritto
in nota, simili a quelli conferiti dalle ordinanze di protezione civile ai
Commissari e ciò dimostra, ulteriormente, la sostanziale incapacità dei
Commissari stessi a risolvere con le proprie forze l’emergenza rifiuti. Notevole è stato l’avvicendamento dei Commissari (così come anche dei Vicecommissari) nelle cinque Regioni,[126] come mostra la tabella seguente (tab. n. 7). Ciò, evidentemente, non ha giovato alla continuità dell’azione amministrativa, tenuto anche conto del fatto che l’estensione temporale dei decreti dichiarativi dell’emergenza (seppur, poi, reiterati per un numero rilevante di volte) non ha quasi mai superato il periodo di un anno.[127] Non sono mancati, infine, casi di rinnovo dei poteri commissariali intervenuti a distanza di tempo dalla scadenza del precedente stato di emergenza.[128] Va sottolineato, inoltre, che,
nella maggior parte dei casi, non si è proceduto a formale passaggio di
consegne fra le vecchie e le nuove gestioni.[129] tab. 7 - Commissari delegati del Governo nominati per la gestione dell’emergenza rifiuti.
5. Campania[132] 5.1. Il quadro normativo
dell’emergenza Lo stato
di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella Regione Campania fu dichiarato l’11
febbraio 1994, con durata, in un primo momento, prevista al 30 aprile 1994.[133]
Presupposto di tale provvedimento fu il rapporto con cui il Commissario di
Governo della Regione Campania segnalò lo stato di grave emergenza venutosi a
creare nel settore, dovuto alla situazione delle discariche presenti sul
territorio regionale, che già da tempo avevano esaurito la capacità di
smaltimento e molte delle quali erano state chiuse con ordinanze dai Sindaci,
in conseguenza dei ritardi nell’adozione, da parte della Regione Campania, del
Piano strategico e del Piano di emergenza per lo smaltimento dei rifiuti, già
previsti dalla legge regionale 10 febbraio 1993 n. 10, ma non ancora adottati
fino al 1994. Con successivi
provvedimenti del Governo[134]
si procedette, nel corso dello stesso anno, ad ulteriori proroghe dello stato
di emergenza fino al 31 dicembre 1995. A seguito
della situazione sopra delineata, furono emanate, nel corso dell’anno 1994,
diverse ordinanze molto ravvicinate nel tempo[135]
con le quali si attribuirono poteri ed incarichi. Il
Commissario del Governo della Regione Campania–Prefetto di Napoli fu delegato
ad attivare, d’intesa con il Ministro dell’ambiente, sentite le Amministrazioni
locali, gli interventi necessari per fronteggiare la situazione di emergenza
nel settore dei rifiuti entro i termini previsti dalle scadenze di cui ai
decreti sopracitati,[136]
senza, peraltro, indicare, in un primo momento, specifici obiettivi da
realizzare. Con
l’ordinanza del 31 marzo 1994,[137]
fu stabilito che il Commissario delegato avrebbe provveduto all’espletamento
dell’incarico con la collaborazione dei
Prefetti delle Province interessate e
con facoltà di avvalersi di Subcommissari scelti fra dirigenti di Amministrazioni
pubbliche, nonché delle autorità e degli uffici competenti in materia.[138] Con ordinanza 7 novembre 1994, il Prefetto di
Napoli fu nominato Commissario del
Governo per l’espletamento delle funzioni relative agli interventi di emergenza
nel settore dei rifiuti. Con d.P.C.M. 29 dicembre 1995, fu prorogato lo stato di emergenza a tutto il 1996. Nello stesso anno, il Presidente della Regione Campania[139] fu nominato Commissario delegato per l’emergenza fino all’approvazione del Piano regionale per lo smaltimento dei rifiuti.[140] Furono, altresì, attribuiti al Prefetto di Napoli compiti specifici in merito alla gestione delle discariche.[141] Al Commissario delegato–Presidente della Regione furono, quindi, affidati specifici adempimenti finalizzati all’avvio di un programma di interventi, i cui punti qualificanti, dettati dall’ordinanza n. 2425/1996, erano: la redazione di un Piano degli interventi di emergenza, secondo le specifiche indicazioni contenute nell’ordinanza medesima;[142] l’attivazione della raccolta differenziata, nonché la selezione, la valorizzazione e la produzione di compost[143] dai rifiuti; l’obbligo -da disporre a cura del Commissario- a carico dei Comuni, di conferimento dei rifiuti urbani nei siti di produzione del cdr; l’obbligo di stipulare, entro il 31 maggio 1999, a seguito di procedure di gara comunitaria, contratti per la durata massima decennale di conferimento dei rsu, a valle della raccolta differenziata, con operatori industriali che si impegnassero a realizzare impianti per la produzione di cdr e ad utilizzare il combustibile prodotto in impianti esistenti, nonché a realizzare impianti dedicati alla produzione di energia mediante l’impiego di cdr, da porre in esercizio entro il 31 dicembre 2000. Con riferimento a questi ultimi punti,[144] ed in relazione alla localizzazione degli impianti, con l’ordinanza n. 2425/1996 si conferì la facoltà di derogare alle norme relative alle procedure di valutazione di impatto ambientale, previste dalla legge n. 349/1986.[145] Con l’ordinanza n. 2560 del 2 maggio 1997,[146] venne previsto che, per la realizzazione degli impianti di combustione e recupero energetico, si applicassero le migliori tecnologie, finalizzate ad assicurare le più elevate prestazioni energetiche ed il minore impatto ambientale. A partire dall’anno 1996 e fino al 2003, con cadenza annuale, si procedette al rinnovo della proroga dello stato di emergenza[147] ed alla conseguente emanazione di numerose ordinanze, con le quali si puntualizzarono gli incarichi ed i poteri conferiti ai Commissari.[148] Nel corso dell’anno 1998, si dispose, con ordinanza n. 2774/1998,[149] che la realizzazione degli impianti di utilizzazione del cdr fosse subordinata alla sottoscrizione di un accordo di programma con le imprese vincitrici di gara.[150] Con la medesima ordinanza, fu istituito un Comitato di rientro nella gestione ordinaria dei rifiuti. Nel 1999 si procedette, con diverse ordinanze, alla proroga -oltre che dei poteri conferiti ai due Commissari straordinari- anche dei termini assegnati per lo svolgimento degli adempimenti affidati, nonché alla riconferma degli obiettivi e modalità circa la raccolta differenziata da attuarsi sul territorio regionale d’intesa con i Comuni. Con l’ordinanza n. 2948/1999, fu stabilito che il Commissario delegato-Presidente della Regione realizzasse gli interventi per la produzione e l’utilizzo del combustibile derivato da rifiuti, assicurando la valutazione della compatibilità ambientale, che, però, venne ascritta in capo al Ministero dell’ambiente. Con l’ordinanza n. 3011/1999, si stabilì che, in caso di valutazione negativa della compatibilità ambientale, il Commissario delegato–Presidente della Regione provvedesse alla rilocalizzazione, da sottoporsi a nuova valutazione della compatibilità ambientale. Con le ordinanze nn. 3100/2000 e 3111/2001, nel riconfermare i poteri conferiti al Commissario delegato–Presidente della Regione ed al Prefetto di Napoli fino alla data di cessazione dell’emergenza, si dispose che i Prefetti delle Province della Campania attuassero quanto necessario per la gestione delle discariche esistenti, anche provvedendo all’ampliamento dei relativi volumi, nelle more del completamento degli impianti di produzione ed utilizzo del combustibile derivato dai rifiuti. Per i fini suddetti, e nella considerazione del progressivo aggravarsi della situazione igienico-sanitaria relativa allo smaltimento, i Prefetti, in deroga all’art. 13 del d.lgs. n. 22/1997, furono tenuti ad individuare con urgenza siti idonei all’immediato conferimento e stoccaggio temporaneo dei rsu. Per tali adempimenti, il Presidente della Regione Campania poté avvalersi di un Commissario vicario incaricato dei rapporti con le istituzioni, gli enti e la generalità dei soggetti rappresentativi di interessi sociali, oltre che del Vicecommissario e dei Subcommissari già precedentemente nominati. Si evidenzia che la prima delle due ultime ordinanze citate fu oggetto di impugnativa, nella parte in cui[151] attribuiva, in via generale, al Commissario per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania “l’esercizio delle funzioni amministrative relative alla gestione dei rifiuti.” Il Consiglio di Stato, in appello,[152] accolse il ricorso ed annullò in parte l’ordinanza di protezione civile n. 3100/2000, motivando che la deroga introdotta al regime ordinario delle competenze era generica ed indeterminata nei suoi contenuti, perché il riferimento alla dizione “funzioni amministrative relative alla gestione dei rifiuti” era onnicomprensivo e trasferiva al Commissario un settore di amministrazione non solo ampio, ma, soprattutto, non esattamente definito nei suoi contorni e nei suoi limiti di contenuto. Inoltre, appariva incerto il termine finale del regime straordinario introdotto con le ordinanze in questione, a causa delle proroghe degli stati di emergenza, sì da far ritenere che le varie ordinanze costituissero “un unico provvedimento (pur complesso e (…) di difficile lettura)”. A seguito di tale pronunciamento, fu emanato il decreto-legge 7 febbraio 2003, n. 15, convertito dalla legge 8 aprile 2003, n. 62 -recante, tra le altre, disposizioni urgenti per il superamento di situazioni di emergenza ambientale- in cui, all’art. 1-ter, c. III, si dispose la conferma e la salvezza delle ordinanze di protezione civile e dei conseguenti provvedimenti emanati in regime commissariale, sul territorio nazionale, inerenti alle situazioni di emergenza già decretate.[153] In considerazione del perdurare dello stato di emergenza, nel corso del 2003, si procedette alla emanazione di un ulteriore provvedimento del Governo con il quale lo stesso fu rinnovato a tutto il 2004.[154] Il provvedimento fu preso sulla base delle note del Presidente della Regione e del Prefetto di Napoli,[155] con le quali si era evidenziato l’aggravamento del contesto emergenziale, in relazione all’intervenuta chiusura di alcune discariche, unitamente alla mancata realizzazione degli impianti di termovalorizzazione già previsti dal Piano; si erano poste in evidenza, inoltre, le interferenze delle autorità locali, attraverso l’esercizio del potere interdittivo dei Sindaci di molti Comuni che, adottando autonomamente provvedimenti contingibili ed urgenti, avevano vanificato concretamente le azioni poste in essere dalle strutture commissariali. Con l’ordinanza n. 3286/2003, fu stabilito che il Commissario delegato–Presidente della Regione disponesse, anche mediante l’adeguamento della tariffa di conferimento dei rifiuti, ogni intervento che, nel funzionamento degli impianti di termovalorizzazione, garantisse, attraverso le soluzioni tecniche più idonee, la riduzione di emissioni, secondo quanto stabilito dalla direttiva comunitaria 2000/76/Ce, in fase di recepimento dalla legislazione nazionale. Inoltre, il Commissario doveva disporre l’esecuzione di tutti gli interventi utili al fine di ridurre il livello di alterazione ambientale nei Comuni sede di utilizzo del combustibile derivato dai rifiuti, predisponendo un apposito piano, previa intesa con il Ministero dell’ambiente. Per l’attuazione di tali interventi, il Commissario era tenuto ad attivare le procedure necessarie per il cofinanziamento comunitario. Con d.P.C.M. 23 dicembre 2004, si procedette alla proroga dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti fino al 31 dicembre 2005. Nel corso dell’anno 2004, si procedette, su specifica richiesta del Presidente della Regione Campania, alla nomina di un nuovo Commissario delegato per il superamento dell’emergenza nella persona di un funzionario di prefettura, al quale furono attribuiti tutti i poteri già previsti dalle precedenti ordinanze.[156] Quest’ultimo fu autorizzato:[157] ad assicurare, in via eccezionale, lo smaltimento dei rifiuti non ricevuti dagli impianti di produzione di cdr, avviandoli verso impianti ubicati in altre Regioni; a definire un Piano straordinario di emergenza per lo smaltimento dei rifiuti non ancora conferiti nell’ambito regionale, recante indicazioni sulla quantità e sulla natura dei rifiuti da smaltire in altre Regioni; ad assicurare il trasporto dei rifiuti avvalendosi di soggetti già convenzionati o da convenzionare; ad emettere provvedimenti finalizzati a consentire il differimento del termine di deposito del cdr nei siti di stoccaggio e la proroga dell’esercizio delle discariche attive, autorizzando l’apertura di quelle non più in esercizio, utilizzando ed ampliando le volumetrie residue; a definire un Piano finanziario di emergenza; ad assumere le iniziative più utili dirette all’individuazione, su base provinciale, di siti idonei allo stoccaggio dei rifiuti, assicurando, nella individuazione di questi ultimi, la più ampia comunicazione delle iniziative intraprese e acquisendo l’avviso di un’apposita Consulta costituita dal Presidente della Provincia e dai Sindaci dei territori interessati; ad adottare uno specifico programma finalizzato ad incentivare la raccolta differenziata.[158] Nel corso dell’anno 2005, fu emanato il decreto-legge 17 febbraio 2005, n. 14, convertito dalla legge n. 53 del 15 aprile 2005 recante Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti nella Regione Campania.[159] Con tale provvedimento furono stabilite, fermi i poteri commissariali, norme circa l’accelerazione delle procedure di riscossione delle tariffe relative al conferimento dei rifiuti negli impianti di produzione di combustibili derivati da rifiuti a carico di Comuni, consorzi ed altri affidatari dei servizi di smaltimento, soprattutto con riferimento alle situazioni debitorie nei confronti del Commissario delegato e dei soggetti concessionari del servizio. Inoltre, con riferimento agli impianti di smaltimento esistenti, fu disposto che il Commissario autorizzasse le necessarie iniziative di adeguamento tecnico-funzionale degli impianti medesimi da parte dei soggetti affidatari e, nel caso di inadempienza da parte di questi ultimi, provvedesse in via sostitutiva, salve le azioni di rivalsa e le decisioni delle autorità giudiziarie competenti. Con decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, convertito dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21, fu prevista, tra le altre disposizioni, la proroga dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nelle Regioni interessate, compresa la Campania, fino al termine del 31 maggio 2006.[160] Specificamente, con il suddetto provvedimento, furono adottate ulteriori “misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore rifiuti della Regione Campania”. Fu decretata, al fine di assicurare la regolarità del servizio di smaltimento dei rifiuti, la risoluzione dei contratti stipulati dal Commissario delegato con le affidatarie del servizio di smaltimento dei rsu in regime di esclusiva nella Regione e l’assegnazione al Commissario del compito di provvedere, sulla base di procedure accelerate di evidenza comunitaria, all’individuazione di nuovi affidatari, oltre che alla definizione, sentiti gli altri organismi interessati, degli adeguamenti del Piano regionale dei rifiuti, al fine di incrementare i livelli di raccolta differenziata ed individuare soluzioni compatibili con le esigenze ambientali per i rifiuti accumulati nei siti di stoccaggio.[161] Per le finalità predette fu autorizzata la spesa massima di 27 milioni di euro per l’anno 2005 e di 23 milioni per l’anno 2006. La stessa norma[162] istituì la Consulta regionale per la gestione dei rifiuti nella Regione Campania, presieduta dal Presidente della Regione e composta dai Presidenti delle Province, con compiti consultivi in ordine alla equilibrata localizzazione dei siti per le discariche e per lo stoccaggio dei rifiuti trattati, nonché degli impianti per il trattamento e la combustione dei rifiuti. Con l’ordinanza 14 dicembre 2005 n. 3479, emanata a seguito dell’intervenuto decreto-legge n. 245/2005, oltre alla definizione di procedure di dettaglio circa l’attività commissariale in ordine alla risoluzione contrattuale con le società affidatarie,[163] si procedette alla nomina di un soggetto attuatore,[164] con l’incarico, fino alla cessazione dello stato di emergenza, di coordinare l’attività di gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti, affidata in via transitoria alle società cessanti, provvedendo, in particolare, ad emanare le direttive necessarie ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi indicati nella ordinanza medesima e più dettagliatamente: provvedere –previo accertamento da parte del Commissario delegato dello stato di conservazione e manutenzione degli impianti di produzione di combustibile derivato dai rifiuti- affinché presso i 7 impianti di produzione di combustibile derivato dai rifiuti fosse assicurata la verifica qualitativa e quantitativa dei flussi di rifiuti in ingresso e in uscita dagli impianti; garantire il graduale ripristino del funzionamento ordinario di tutti gli impianti a condizioni compatibili con lo stato delle attrezzature; garantire l’ottimizzazione gestionale degli impianti; predisporre, entro 20 giorni dall’entrata in vigore dell’ordinanza, un programma di iniziative che consentissero il miglioramento della qualità dei flussi dei rifiuti in uscita dagli impianti, compatibile con le tecnologie a disposizione e con lo stato di conservazione e manutenzione degli impianti di produzione di cdr.[165] Con l’ordinanza 11 febbraio 2006, n. 3493, furono stabiliti ulteriori compiti affidati al Commissario, nella considerazione dell’ulteriore acuirsi della situazione emergenziale, dovuta anche all’impedimento dell’utilizzo di discariche collocate al di fuori del territorio regionale. Il Commissario fu tenuto ad individuare con urgenza le discariche presso le quali conferire i rifiuti, nonché disporre la messa in sicurezza delle discariche già utilizzate. Doveva, inoltre, predisporre un apposito Piano di sorveglianza e di controllo, al fine di garantire un adeguato livello di sicurezza igienico-ambientale.[166] Con l’ordinanza 23 marzo 2006, n. 3506, fu disposto[167] che il Gestore della rete di trasmissione nazionale del sistema elettrico (Grtn) fosse tenuto a stipulare, entro 60 giorni dalla sottoscrizione dei contratti di affidamento del servizio di smaltimento dei rifiuti alle nuove società aggiudicatarie, convenzioni per la cessione dell’energia elettrica prodotta dagli impianti, alle condizioni previste dalla delibera Cip 6 del 29 aprile 1992, con gli aggiudicatari del servizio. In aggiunta, fu stabilito che la Terna s.p.a. fosse tenuta a progettare ed eseguire, con oneri a carico degli affidatari, la linea di allacciamento tra l’impianto di produzione di energia mediante termovalorizzazione e la rete nazionale, nel termine di 24 mesi decorrenti dalla concessione delle autorizzazioni necessarie.[168] Con ordinanza di protezione civile n. 3520 del 2 maggio 2006,[169] a soli venti giorni dalla fine dell’emergenza, furono attribuite al Commissario una lunga serie di facoltà di deroghe al nuovo testo unico ambientale in materia di rifiuti.[170] Con d. P.C.M. del 1° giugno 2006, lo stato di emergenza fu prorogato fino al 31 gennaio 2007.[171] Con ordinanza del Presidente del Consiglio 30 giugno 2006, n. 3529, fu assegnato un ulteriore contributo di 43 milioni di euro per lo sviluppo della raccolta differenziata.[172] Inoltre, al Commissario delegato venne attribuito il potere di utilizzare cave dismesse e di proporre modifiche al Piano delle attività estrattive. Venne anche stabilita la possibilità di aumentare le tariffe per i Comuni che non raggiungessero l’obiettivo del 35% di raccolta differenziata.[173] Con decreto legge 9 ottobre 2006, n. 263,[174] il Capo del Dipartimento della Protezione civile fu nominato Commissario delegato per il periodo necessario al superamento dell’emergenza e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2007[175] e furono ridefiniti alcuni aspetti della struttura commissariale e del servizio.[176] Fu, così, stabilita una riduzione dell’organico dell’ufficio, la nomina di 3 nuovi Subcommissari, di cui uno con specifica competenza nel campo della raccolta differenziata, e la istituzione di una Commissione composta di 5 soggetti di qualificata e comprovata esperienza nella soluzione delle emergenze ambientali.[177] Fu annullata la procedura di gara avviata per il nuovo affidamento del servizio di smaltimento dei rifiuti, stabilendosi la pubblicazione, a breve, di un ulteriore bando di gara. Nel frattempo, nelle more, fu data la possibilità di affidamenti diretti della gestione dei rifiuti anche a soggetti diversi dalle attuali affidatarie del servizio. Per tali interventi, gli oneri gravano sulla tariffa regionale di smaltimento dei rifiuti.[178][179] Con d.P.C.M. 25 gennaio 2007, infine, lo stato di emergenza fu prorogato al 31 dicembre 2007.[180] L’approvazione, nel marzo 2007, della nuova legge regionale sui rifiuti[181] potrebbe risultare un passo per il ritorno alla gestione ordinaria. 5.2.
L’attuazione dell’emergenza L'attività posta in essere dal Presidente della Regione Campania, a seguito dell'ordinanza del 18 marzo 1996, portò all'approvazione di una prima versione del Piano regionale per lo smaltimento dei rifiuti, che fu pubblicato definitivamente il 14 luglio 1997. [182][183] La decisione relativa all'organizzazione impiantistica venne poi assunta dal Commissario-Presidente della Regione Campania, il quale, anche su sollecitazione del Ministero dell'ambiente ed a seguito dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 2560 del 2 maggio 1997,[184] ridimensionò drasticamente il numero dei termovalorizzatori previsti nel Piano originario, da 7 a 2, e quello degli impianti di produzione di cdr da 9 a 7. Il mutamento rilevante sul numero degli impianti da realizzare, determinatosi in breve lasso di tempo, dimostra, sin dalle prime fasi dell’operare della struttura commissariale, una notevole incertezza circa le modalità per affrontare l’uscita dell’emergenza da parte del Commissario. Un’ulteriore revisione del Piano regionale fu
effettuata attraverso l'emanazione dell'ordinanza commissariale n. 319 del 30
settembre 2002, che dispose, tra l'altro, l'approvazione del Piano di
ridefinizione gestionale del ciclo integrato dei rifiuti nella Regione Campania. Le determinazioni assunte con tale Piano dovevano riguardare sia la riorganizzazione delle competenze tra i vari enti territoriali coinvolti nella gestione del ciclo dei rifiuti che la ridefinizione del fabbisogno impiantistico per il trasporto, il trattamento e il recupero. Sotto il profilo organizzativo e gestionale, con tale ordinanza, furono delineati gli enti di gestione e coordinamento degli ato (già individuati con il Piano del 1997) e i soggetti di cooperazione tra Comuni, cui affidare l'esercizio, in forma associata, delle funzioni amministrative in materia di rifiuti. Gli ato avrebbero rappresentato, perciò, la sede per le scelte amministrative, pur con la compartecipazione responsabile degli enti locali interessati. Nelle intenzioni del Commissario delegato, tale atto doveva “rappresentare un significativo passo verso il superamento dell'emergenza rifiuti, necessario a superare la frammentarietà che ha fin qui caratterizzato le varie attività di gestione dei rifiuti, determinando negative economie di scala, confusione nelle competenze e grave scoordinamento tra le diverse fasi del ciclo integrato, (...) indicando definitivamente i soggetti che, superati i poteri commissariali, dovranno garantire stabilità al sistema”. Tuttavia, nonostante tali affermazioni, ad
oggi, non sono ancora stati costituiti gli ato (pur previsti sin dal
Piano del 1997).[185]
Il Commissario afferma che di tale stato di cose la responsabilità è da
attribuirsi ai Comuni e alle Province, che non si sono attivate, avendo, al
contrario, la struttura commissariale esaurito il suo compito con la compiuta
individuazione degli stessi.[186]
Né il Commissario sembra porsi il problema dell’eventuale sovrapposizione di
compiti fra gli ambiti territoriali ottimali ed i consorzi di bacino,[187]
attualmente operanti, invero con scarsa efficienza,[188]
sul territorio regionale.[189]
Inoltre, anche gli enti provinciali d’ambito (epar)[190]
degli ato non sono, ad oggi, operanti, essendo stato accolto il ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica[191]
da parte di una Provincia avverso l’atto che li istituiva. La mancata attuazione delle sopradescritte
strutture operative ha impedito fortemente lo sviluppo del ciclo integrato dei
rifiuti. Fra l’altro, solo a partire dall’estate 2006 il Commissario si è
attivato per commissariare i consorzi di bacino più inadempienti. Attualmente,
il commissariamento ha riguardato 5 consorzi su 18.[192]
Allarmanti, sul punto, risultano essere le parole del Commissario delegato: “(…)
alcuni generali dei Carabinieri ed alcuni prefetti, dopo aver preso visione
della situazione di alcuni consorzi, hanno rinunciato. Abbiamo pertanto qualche
difficoltà a cercare di andare avanti anche con il commissariamento dei
consorzi che non hanno raggiunto la percentuale di raccolta differenziata
prevista.”[193] A prescindere dalle eventuali
responsabilità sulla mancata attuazione di tali fondamentali strutture
operative, è fuor di dubbio che, nei tredici anni di commissariamento, il
Commissario non è stato in grado di coinvolgere i soggetti interessati nel
disegno complessivo della riorganizzazione delle strutture per la gestione del
ciclo integrato dei rifiuti. Una significativa inversione di tendenza, in tal
senso, è rappresentata dal protocollo d’intesa tra il Commissario e la
Provincia e il Comune di Caserta firmato in data 11 novembre 2006[194]
per la definizione e successiva attuazione di un programma di azioni ed
interventi di riqualificazione ambientale nei rispettivi territori.[195] Con l’ordinanza sopra citata furono
stabilite le priorità per l'attuazione del sistema; in particolare, furono
indicate, quali azioni prioritarie, quelle relative alle attività di produzione
di cdr, trasferenza e costruzione di impianti di compostaggio.[196]
Nel tentativo di riuscire a superare il
quadro emergenziale sempre più aggravantesi, si è provveduto, pertanto, alla
stesura dell’Adeguamento del Piano regionale dei rifiuti, approvato in data 10
marzo 2006.[198] Con tale nuovo strumento, che ripropone sostanzialmente azioni già pianificate nel lontano 1997 e mai realizzate, si è preso atto del fallimento della precedente programmazione, derivante dallo scarso coinvolgimento degli enti locali (e, anzi, spesso, dalla loro contrapposizione), dal fallimento delle soluzioni tecniche adottate e dall’inerzia nella costituzione degli organismi che dovrebbero assumere la gestione ordinaria del ciclo integrato dei rifiuti. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
